北京西亚非洲研究所研究员　

       刘海芳博士

 

　　沙姆沙伊赫会议后，中国部委及机构组织更加忙碌于调动所有必需的资源用来弥补在实施“促进对非务实合作的八项政策措施”方面的一些缺口赤字，刘海芳这样写道。

　　十天前在埃及举行的第四届中非合作论坛所产生的影响依然可以在世界各地的新闻报道中出现，仅仅不再是头版头条而已。现在新沙姆沙伊赫行动计划及其新八项措施出台，这使中非双方官员可以坐下来探求实施这八项措施的最好方法［1］；在国内，许多与此相关的中国部委和组织机构更加积极地调动所有必需的资源用来弥补在实施“促进对非务实合作的八项政策措施”方面的一些缺口；例如一批19人的志愿者队伍，不久即将出发去马拉维。预计的志愿者人数为300人［2］。同样，随着最后期限的临近，为了达到中国政府在北京峰会上所宣布的数字，各种各样的人力资源培训项目也在如火如荼地举行。

　　在这个激动人心的论坛举办之时以及举办之后，有一个问题反复被提出 —— 例如在温总理举行的记者招待会上对他提出的问题；新措施和在2006年宣布的措施有何相同之处和不同之处［3］ ？温总理给出的回答是，先前的措施和“新措施的目标都是一致的，都是为了提高非洲国家自身发展的能力”，而新措施更多的关注“改善民生，发展医疗，教育和其他社会发展项目，建设农业和基本的基础设施，保护生态环境。［4］”然而，为了更好理解这个答复，我们需要深刻理解大会发布的文件，特别是沙姆沙伊赫行动计划字里行间的含义。

　　如果我们一条一条的阅读这份文件并将它和北京行动计划中相对应的条目进行比较，我们发现的第一个不同是国际事物方面的合作与经济合作的顺序有了变化，从第四条变成了第三条，紧随政治合作之后［5］.这一改变可以被理解为官方文件中简单的技术改进；然而，也可以被看做是对国际舞台上不同政策立场的紧密协作的重要性的回应，特别是在持续性金融危机的背景下。

　　其他重要的议题，除了在相互支持的声明中较为常见的，就是G20(与提高非洲在国际经济体系中的地位有关)和气候变化；就后者而言，作为共识，在新的行动计划中强调了“共同但有区别的责任”原则，这显示了中国政府在国际舞台的那些方面需要非洲的支持。同时中国正在致力于同非洲国家一起共同解决问题［6］。

　　在传统的政治舞台同样发生了变化。例如，政治合作的内容中增加了“政治事务，地区和平与安全”，中国政府也承担了帮助非洲发展必需的机构能力这一作用，从而增强中国同非洲区域性组织之间的伙伴关系。中国政府经常被要求说明他们是希望选择双边模式还是多边模式，以及这些模式是否推动了区域一体化和共同发展。因此，在新行动计划中，强调了区域性问题的合作及增强现有的双边关系的强烈愿望。无论与非洲联盟, 非洲发展新伙伴计划或次区域组织合作，这一点都是十分重要的。

　　无独有偶，很有意思的是，和平与安全原来被大致包含在“国际事务”中，现在被挑出来作为新 “政治合作”的次要方面，这值得密切关注。首先，强调了“非洲的问题由非洲人民来解决”，同时肯定了中国政府迄今为止在联合国维和行动中所做出的贡献。中国政府一个特别的成功的创举是设立非洲事务特别代表一席，这个举措受到了欢迎和支持，从而为推动对话，解决冲突做出更多的贡献。关于中国政府反海盗方面的努力，有很多假设，认为未来中国军队可能会介入。但是中国在此方面的努力都是在关键词 “本着联合国安理会相关决议的精神”的限定下，这样一来就平息了谣言，消除了非洲人民不必要的恐惧心理。

　　与北京行动计划相比，沙姆沙伊赫新行动计划的最大变化是在新行动计划中不再有等同于2006年那个引人注目的承诺，即中国对非援助将增加一倍。同时，有具体数额的优惠贷款和信贷额度在2006行动计划中作为援助发展最初几项措施，没有出现在新行动计划中。另一方面，在经济合作方面特别是基础设施建设方面，给予了100亿美元的优惠贷款，这被看做合作的最重要方面，其排位仅次于农业和投资，甚至在贸易之前［7］.

　　2006年峰会之后，关于中国对非援助的大量资料的一个普遍主题就是对资金运用不够透明的批评以及对在寻求经济利益和提供发展援助这两者间明显的含糊其辞的质疑。这也许导致了对中国官方发展援助定义的深思和调整。看起来这次做出了周密的决定，避免使用先前的计划中出现的模糊字眼，例如“将援助增加一倍”，这种说法引起了过多的密切关注。虽然与此同时，严重的金融危机为中国政府提供了很好的理由增加对非援助。很重要的一点是，在未来三年提供的高额优惠贷款后有一句很重要的话，解释这些贷款“将被用来支持基础设施和社会发展项目的建设” ［8］.很明显，这也强调了中国对非援助不是简单的因为中国对非洲大陆的能源有需求。所有这些都是中国面临的（例如最近在刚果民主共和国和几内亚）较为突出的困难和指责。

　　局外者对中国对非援助的成绩评价越来越积极和透明。在开幕式之后温总理在记者招待会上马上就给出了中国对非援助的具体数字，从侧面表面了对非援助更加透明和积极。过去这个问题一直受到猜测和怀疑，世界各地的观察员也努力促使中国给出精确的数字。虽然他们很是惊讶，但中国官员感觉轻松了，现在可以在任何场合自如地使用这一数字。

　　应对双边贸易的不平衡仍是需要关注的问题。先前的计划仅仅简单地列出一系列零关税的产品，没有明确的信息具体说明每个非洲国家有何种产品。现在从最不发达国家出口的产品中95%的产品将享受零关税的待遇（甚至还有一个明确的时间限制，在2010年实现中期目标）。这种做法更为明确，因此会给具有“一揽子计划效应”的非洲产品带来更多的益处。这表明中国政府已做好准备牺牲双边商业合作产生的部分利益。

　　除了在经济合作领域的显著变化，还有一些新创举，例如计划在中国建立非洲商品贸易中心，为支持在食品安全方面的南南合作，通过联合国粮农组织这一平台，建立3千万美元的信托基金。后者可能会从中国政府在2006年通过粮农组织为津巴布韦提供紧急食物援助的经验得到启发。同样，对非洲中小型企业有利的新措施是给予他们10亿美元的贷款支持其发展；对于非洲企业来说可能帮助更大，虽然明确表示这些贷款是基于商业基础而发放的，不是免费的捐助。

　　针对非洲对中国劣质产品的诸多抱怨，新行动计划表达了通过联合合作机制应对这一问题的愿望，虽然，缺少详细的可行性计划或时间表。

　　信息和通讯也曾作为合作的一个重点，现在依然缺少明确的方式改善信息和通讯。但是人们意识到与非洲信息和通讯技术管理机构合作的重要性。考虑到自2006年以来某些优惠贷款被一些国家用于非洲光纤网络的建造，这一点是可以理解的。同样，服务和运输大体上也被认为是推动经济发展的重要因素，虽然仍需要切实可行的刺激对这些方面加以改善。

　　在社会发展领域，教育和技术转让曾被认为是最为重要的2个次合作方面。作为整个文件中重要的词语之一，“技术”作为恰当的术语在现有的农业示范项目中被强调，因此再次明确了此项目的意图是技术转让。相应地，诸如“能力”和“能力建设”，之前被认为“不合适”，因此从未在双边官方文件中出现。现在这些词语作为关键词，在行动计划中广义的社会和文化合作方面出现多次。

　　总体来讲，自2006年以来，三年间从实践中获取了宝贵的经验教训。在此基础上的新行动计划取得了很大的进展，这足以显示中国政府越来越强大的“巧实力”。大体上，社会发展领域的许多措施是基于先前的行动计划，例如建立医院，抗疟疾中心和农业示范中心。计划的延续和调整显示了中国政府在新的时期以可持续的方式管理援助项目的坚定决心。中国政府从过去的30年终吸取了教训，很多项目由于没有给当地人民带来可持续的利益而被中止了。

　　行动计划中的其他新创举包括中非科技伙伴计划，100个联合研究和示范项目，中非联合研究和交流计划，这些都是为了加强中非学者和专家小组之间的合作与交流。新近双方在气候变化方面的探索显示，需要探索更为切实可行的刺激来激励双方联合应对这一问题。这些新探索和调整显示了中方在全球化时期，在不同国度的人民的命运相互依存和交织的情况下，对非提供可持续援助的决心。中国对非援助的方式远远超越了经济合作的意义。

　　为了制定未来三年新纲领，有关部委的中国官员付出了很多心血和努力，特别是他们同国内外学者一起参与一系列活动，积极参加各种讨论和辩论。如果了解了这些情况，那么你就不会对新行动计划所取得的成绩感到意外了。

　　然而，良好的意图仅仅是未来三年中非合作的开始。能够按照宣布的最后期限完成任务也仅仅是守时的问题。以人为本，有能力将这些措施付诸实施才能确保最终取得成功。这要求双方都要加倍努力，加强能力建设。

　　注释：

　　1. 中非合作论坛网站, “中非合作论坛沙姆沙伊赫行动计划(2010-2012)”, 2009/11/12, 可参见: http://www.focac.org/eng/dsjbzjhy/hywj/t626387.htm

　　2. 中非合作论坛网站, “中非合作论坛北京峰会后续行动的实施”, 2009/11/10, 可参见: http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/FA32009/t627504.htm

　　3. Pambazuka news, “中非合作论坛: 温家宝总理记者招待会文字版”, 2009/11/12, 可参见: http://pambazuka.org/en/category/africa_china/60182

　　4. 同上.

　　5. “中非合作论坛沙姆沙伊赫行动计划(2010-2012)”.

　　6.中国和其他发展中国家最近进行了密切的外交接触，例如温总理致电南非总统祖马。这些举动会让人们认识到协调气候变化问题的立场的重要性。

　　7. “中非合作论坛沙姆沙伊赫行动计划(2010-2012)”.

　　8. “中非合作论坛沙姆沙伊赫行动计划(2010-2012)”.

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