西方对非洲影响深化与扩大新态势——中非关系面临的新挑战

来源:中国社会科学院西亚非洲研究所研究员 张永蓬 发布:2013-04-16

  2011年以来,西方对非洲呈现出强化干预与全面关系双向并进的战略态势。从北约政治、军事干预北非政治变革、法国强势介入科特迪瓦冲突、美国推动促成南苏丹独立,到美欧等西方国家通过政治对话、贸易协定和军事合作,西方全面深化了对非战略影响力。2011年的“茉莉花革命”和“阿拉伯之春”除直接影响到北非地区国家外,还对撒哈拉以南非洲造成影响。这是自20世纪90年代以来西方价值观对非洲的又一重大冲击。西方对非洲事务出现新的主导倾向。从中非关系的角度看,西方对非影响的加深从战略上对中非关系提出新的课题和挑战,有必要加以密切关注。

  第一章 西方与非洲关系及其对非基本影响力[①]

  西方国家与非洲的关系是以历史文化和价值观为基础、以各种双边和多边协定、会议和伙伴关系为纽带的。从战略意义上看,西方与非洲关系中具有代表性影响力的国家和国家集团主要是美国、英国、法国、德国、日本、欧盟和八国集团(主要是西方七国),各自通过特定的合作对话平台与非洲保持关系。鉴于篇幅和代表性考虑,本章仅对美国、法国、英国、日本、欧盟和八国集团与非洲关系及其对非基本影响力进行分析。

  一、美国与非洲关系及其对非基本影响力

  美国是西方国家中对非影响力最大的国家,其对非影响渠道和平台相对较多:

  (一)美国影响非洲的基本手段与途径

  1、美非政治关系:美国全面加强对非影响

  美非政治关系的拐点是2001年的“9·11”事件,这一事件使美国从地缘政治和能源战略的角度重新审视非洲。此后,随着全球政治、经济格局的变化,美国在政治上对非洲的重视程度越来越强,具体表现为:

  其一,从政策层面全面深化对非影响。奥巴马政府对非政策包括六个方面:一是强化非洲政府能力,加强和巩固非洲国家业已取得的民主成果;二是支持非洲经济发展;三是关注非洲卫生与健康问题;四是预防和解决冲突,包括解决苏丹、民主刚果和索马里等国的冲突;五是与非洲国家合作共同应对各种过渡性挑战,包括:解决非洲的贫困问题;应对气候变化、利用清洁能源和打击贩毒等;六是深化与南非、安哥拉、尼日利亚等重要非洲国家以及和非洲联盟的高层对话。[②]

  其二,高层领导人访非不断,对话议题体现战略利益。奥巴马政府与布什政府对非政策的最大不同是不再将反恐作为对非政策的支柱之一(另外两大支柱是能源和贸易),其特点是更加全面、均衡,将非洲视为美国实现全球战略和利益的组成部分。鉴于中国在非洲日益扩大的影响,美国将非洲视为与中国进行战略竞争的重要地区。出于这一战略考虑,与上届政府相比,美国与非洲政治高层的接触非但没有减少,还在不断加强。2009年以来,美国苏丹问题特使、美国国务卿、副国务卿、负责非洲事务的助理国务卿和奥巴马总统等先后或多次访问非洲,关注并讨论的议题包括苏丹和平进程及南苏丹独立、贸易和投资、非洲安全及全球性问题等。2011年以来,包括国务卿希拉里·克林顿在内的美国官员访非的对话议题包括:民主、人权与良政、苏丹达尔富尔问题、苏丹和平及南苏丹独立问题、美国与撒哈拉以南非洲国家间《非洲增长与机遇法》论坛、美国与非洲国家军事合作、打击乌干达圣灵抵抗军等。2011年希拉里国务卿访问赞比亚时暗示非洲小心中国在非搞“新殖民主义”;2012年1月希拉里再次访问非洲时,随行的美国官员宣称:美国在非洲错过了重要战略机遇期,是美国的缺位让中国获得了在非洲国家发展的机会。[③]

  美国对非政策及其实践表明:美国在政治、经济、军事等领域广泛影响非洲;对南非、尼日利亚和安哥拉等非洲重要大国和能源大国进行重点关注,更通过与这些国家建立机制化联系使其成为美国影响非洲的战略支点;对中国在非战略利益耿耿于怀。美国的种种抵触性言行表明,美国已将中国视为其在非洲的战略竞争对手。

  2、美非经贸关系:以经贸利益拉拢和控制非洲国家

  美国在经贸领域影响非洲的主要平台是《非洲增长与机遇法案》(AGOA, 以下简称《法案》)。从本质上看,该法案主要是通过为撒哈拉以南相关非洲国家出口美国的纺织产品提供免关税待遇,以及获得美国信贷和技术等经贸优惠,以在经济利益上引诱和政治上控制的方式将相关非洲国家与美国绑在一起,具体表现为:其一,在提供贸易优惠的同时,设定符合美国政治战略和价值观的受惠准入条件,美国有权做出判断并决定哪些国家符合这些条件。《法案》中列举的准入条件包括建立市场经济、反腐败、政治多元化和人权等一系列美国标准,如果在准入审查和执行过程中认定某个国家不符合这些条件,美国总统有权拒绝和终止相关国家受惠资格;其二,通过对经贸优惠设定时限,步步引诱和控制非洲国家。《法案》本身包括多个不同优惠内容和时间节点,通过多次修订和总统审查批准,分阶段执行。期间,非洲国家需要不断进行资格审核。其三,在向非洲国家有条件提供贸易优惠的同时,为美国产品进入相关非洲国家市场提供保证。美国批准相关非洲国家进入《法案》的条件之一,就是要求非洲国家消除美国对非洲相关国家贸易和投资的障碍,为美国产品提供相应的待遇。此外,通过设定条件促使非洲国家改革经济和产业政策,为美国公司进入非洲国家创造条件。[④]这实际上是将非洲国家置于不利的竞争地位。

  从《法案》执行的实际效果看,尽管美国一再宣扬该法案真正促进了非洲对美国的出口,提高了非洲加工产品向美国的出口比例,增加了非洲国家就业机会等,但非洲国家认为法案中的一些苛刻条件限制了非洲国家的利益,非洲国家并没有普遍从中得到实惠。对非投资方面,截至2009年美国对非洲直接投资主要集中于南非、尼日利亚和毛里求斯等少数非洲大国和石油资源国,当年美国对非直接投资仅占其全球投资总额的不到1%。[⑤]从范围和总量上看,美国投资对于促进非洲发展作用非常有限。

  总体上看,美非经贸关系的核心是实现美国在非经贸利益,并拉拢和控制非洲国家。但是另一方面,值得注意的是,尽管《法案》框架下的美非经贸关系存在问题,但一些非洲国家毕竟得到了好处,这些国家寄希望于《法案》能够扩大优惠范围,延长有效期。同时,更值得注意的是,《法案》框架下美非一年一度的论坛会议已成为美国与非洲进行全面经贸对话的重要平台,其在非洲的影响越来越大,不排除其议题今后向政治领域发展、最终演变为类似中非、印非合作论坛等平台的可能性。

  除政治、经贸关系外,美国在非洲的军事存在和对非援助也是其影响非洲的重要环节。详见本报告第三章内容。

  (二)美非关系总体走势及美国对非洲基本影响力

  美非关系总体趋向紧密的方向发展。不过,随着欧盟、中国和印度等与非洲关系的发展,非洲国家获取和维护自身利益的战略选择趋于多元化。这就形成一种特殊情况:一方面,美国在全面影响和争取非洲国家,特别是看到中国在非洲取得进展,美国非常希望非洲国家站在美国一边抵制中国在非获取利益和影响力;另一方面,非洲国家深知中非关系给非洲带来的好处,一般不会附和美国立场。同时,非洲国家清醒认识到大国在非利益竞争的一面。出于自身利益考虑,尽管还没有发展到“打牌”的地步,但非洲国家客观上正在利用大国在非竞争搞战略平衡,以获取自身最大利益。从大国竞争和非洲选择多元化的角度看,美非关系中美国的影响力仍处于相对有限的阶段。

  二、法国与非洲关系及其对非基本影响力

  与美国相比,法国在非洲的影响同样是全方位的。同时,由于法国是法语非洲国家前殖民宗主国,其与非洲的联系及在非影响力在某些方面甚至超过美国。

  (一)法国影响非洲的基本手段与途径

  1、法非首脑会议:全面维系法非关系的重要平台

  自1973年开始至今,法非首脑会议在成员和议题范围上都发生重大变化:参与方由初期限于法语非洲国家扩大到所有非洲国家;对话合作议题也由传统的政治、军事事务逐步扩大到经济、商业领域,由以非洲发展等地区议题为主延伸至全球性议题。事实上,除了法非首脑会议,法国与非洲合作的平台还有“法语国家首脑会议”、“欧非峰会”和“地中海联盟计划”,这些平台都从不同的角度加强和拓展法国对非洲的影响力。在国际平台上,法国积极支持非洲国家利益,法国前总统萨科齐曾表示:“非洲没有安理会常任理事国”不正常,“我们不能再在没有非洲参与情况下讨论全球重大问题。”[⑥]

  法国重视非洲是基于多方面考虑:一是法国是非洲前殖民宗主国之一,非洲一直是法国政治、经济的战略后方;其次,法国通过与非洲的经济关系获得巨大利益。法国公司在资源型非洲国家几乎都有利益控制,涉及石油、铀矿、钻石等多种自然资源开发和出口。另一方面,法国的资金、技术和商品源源不断地输入非洲大陆,非洲早已成为法国重要的海外市场。再次,尚有大量法国人居住在非洲(2008年统计24万人[⑦]),这些人对于在心理认同上连结法国与非洲、促进法国在非影响力具有重要作用,同时也需要法国的保护。

  2、与法语非洲国家关系:法国有重大影响力

  基于传统上独立的外交理念以及与非洲的历史文化联系,法国一直将非洲视作其作为大国的基石。基于这一根本性考虑,法国一直与一些法语非洲国家保持密切关系,这些国家包括西非地区的加蓬、科特迪瓦、塞内加尔和马里;中部非洲的乍得、中非和刚果(布);东部非洲的吉布提;北部非洲则是阿尔及利亚。在上述国家中,以刚果(布)为例,该国是法国在非援助最多的国家,法国是刚第一大债权人、第一大投资国和第三大贸易伙伴;截至2012年6月法国在刚技术人员和侨民有7250人。此外,两国还签有“伙伴关系框架协议”和军事合作协议等多种合作协议。可以说,法国与多数法语非洲国家都有类似关系。法国对法语非洲国家在政治、经济和军事等方面具有决定性影响力。

  此外,法国是法语非洲国家外国援助的主要来源国,并在科特迪瓦等国驻有军队或者开展军事合作项目等,其对这些国家的经济发展和安全稳定具有重要作用。详见本报告第三章内容。

  (二)法非关系总体走势及法国对非洲基本影响力

  通过法非首脑会议等合作对话平台,以及通过加强双边关系、军事存在和提供援助等,法国维系和保持了良好的法非关系。历次法国在非洲与美国的利益协调(如:与美国合作在非进行军事演习或培训等;2011年法国在美国的支持下强力干预北非及利比亚局势、军事干预科特迪瓦政变等)表明,未来法非关系将更多掺入美国或其他西方国家的影子,法国可能更多乐于在非洲呈现强硬高大的形象,其目的是让非洲国家更加重视和依赖法国。

  三、英国与非洲关系及其对非基本影响力

  英国是英语非洲国家的重要前殖民宗主国,其对非洲的影响持续而广泛。与法国不同的是,尽管也将非洲看作重要的势力范围,但英国并未将非洲作为其外交政策的基点。英国影响非洲的途径体现在与非洲国家的双边关系、参与欧盟框架下的对非合作和八国集团与非洲的对话合作框架中。英国对非影响是西方对非洲影响的重要组成部分。

  (一)英国影响非洲的基本手段与途径

  1、对非政策有所调整,从战略上重视非洲

  在20世纪的较长时期内,英国一直将非洲视为“没有机会且麻烦不断的地区”,各届政府对非洲推行的政治、经济和双边政策都大同小异,多限于维持与非洲的正常关系。不过,到冷战结束后的90年代,英国对非政策在保持连续性的同时,其影响范围开始不断超出英语非洲或英联邦非洲,特别是当1997年布莱尔政府执政后,这一趋势变得更加明显。由于逐步认识到动荡的非洲影响到英国在非利益,1997年布莱尔政府上台后,成立了独立于外交与联邦事务部(FCO)的“国际发展部”(DFID),将非洲列入其减贫议题优先考虑的重点地区。

  2010年联合政府执政以来,英国对非政策出现技术性调整迹象。2011年5月,新上任的外交大臣威廉·黑格表示要加强英国的外交影响力,据认为可能意味着加强对撒哈拉以南非洲的影响力。与此相一致的是,随着政府对内阁办公厅职能的调整,十多年来一直在非洲发挥着实际外交影响力、与英国外交与联邦事务部平行存在的国际发展部,其地位也发生变化,即:今后涉及非洲问题时将不再通过国际发展部主持的地区委员会上报内阁,而是通过新成立的“国家安全委员会”相关机制上报;有关非洲事务将主要由外交与联邦事务部负责,国际发展部的职责更多局限于发展合作事务。[⑧]2011年6月英国首相卡梅伦访问南非和尼日利亚时表示:通过建立非洲自由贸易区和贸易途径比提供援助更能有效减少非洲贫困。[⑨]此外,英国新政府还对解决索马里海盗问题和在东非地区反恐等问题加强关注。2012年2月英国主持召开了索马里问题国际会议;此前英国派遣了1991年以来首位驻索马里大使,外交大臣黑格访问摩加迪沙,成为20年来访问索马里的首位英国高官。这些调整和行动意味着:今后英国对非洲政策可能将更多从外交战略全局考虑;在非洲树立英国的大国形象以及在非洲重点地区配合美国的全球反恐和安全战略将是英国对非战略的基本考虑。从战略上看,鉴于西方大国和新兴发展中国家在非洲的利益拓展和非洲战略地位的不断上升,及其对英国形成的竞争压力,英国对非政策和战略只会加强,不可能削弱。

  2、与重要非洲大国保持密切关系

  非洲的英联邦国家是英国在非洲发挥影响力的重要基础。截至2012年11月,非洲的英联邦国家达到19个,占到英联邦国家总数(53个成员)的近40%。英国与南非、尼日利亚、加纳、肯尼亚等非洲国家长期保持重要关系,也借以加强与整个非洲大陆的关系。2001年6月,英国工党在议会选举中以压倒优势获胜后,首相布莱尔承诺在第二任期内加强与非洲的外交关系,并将对非关系排在仅次于英欧关系与英美关系的重要地位,当时确定要解决的问题有:支持非洲国家政府与腐败和贫困作斗争;推进减免债务;为非洲国家的出口商品提供更好的市场通道;支持联合国在非洲的维和行动,以及与英联邦国家更有效地合作等。[⑩]随后,布莱尔等英国领导人先后访问尼日利亚、加纳、塞内加尔、塞拉利昂、博茨瓦纳、莫桑比克和坦桑尼亚等十多个非洲国家。2010年联合政府成立后,英国首相卡梅伦首访的两个非洲国家是南非和尼日利亚,说明英国优先发展与非洲重要大国关系的政策方向没有变化。其中,英国与南非的关系尤为特殊:两国有很深的历史文化联系;南非是英国在非洲的最大贸易伙伴;1997年以来,两国建立了双边论坛机制(UK-South Africa Bilateral Forum)。2011年6月第9次双边论坛在伦敦召开,讨论的问题涉及预防冲突、反恐、反核扩散、气候变化、移民、可持续经济发展,以及津巴布韦相关问题等。2011年12月英国副国务大臣亨利·贝林翰访问南非后宣布:两国双边贸易将于2015年增加一倍。[11]

  3、通过多边平台和产业标准影响非洲

  (1)欧非首脑会议和八国集团首脑会议。英国是欧盟和八国集团重要成员国,其对后两者涉及非洲的议题有着重要影响力。原定于2003年召开的第二届欧非首脑会议就因为英国制裁津巴布韦、反对穆加贝出席而一再推迟,直至2007年才得以举行。期间英国及西方国家对津巴布韦和穆加贝政府的制裁导致津巴布韦经济陷入困境,非洲国家与西方国家就此产生分歧。为加强对非关系、提升英国在八国集团和国际社会的影响力,英国对2005年在在苏格兰鹰谷召开的八国集团首脑会议施加了影响,使得这届会议推出多项推动非洲发展的决议。当年的八国集团财长会议决定:世行、国际货币基金组织和非洲发展基金将立即全部免除18个最穷国家的债务,其中多在非洲(14个国家);随后的首脑会议提出四个目标:100%免除最穷国家债务、加倍对非洲的援助、取消对非洲的贸易壁垒、改善非洲的管理。尽管大国在减债和增加援助问题上态度暧昧、特别是在消除贸易壁垒及公平贸易问题上不肯让步,但至少问题正变得越来越明确,非洲国家的目标也越来越明确。

  (2)非洲委员会。2005年3月,由布莱尔首相牵头建立的“非洲委员会”(Commission for Africa)成立。该委员会吸收了一些非洲国家的前政要以及在非洲有影响力的智库人士和联合国副秘书长等著名人士,使其在非洲议题上具有广泛影响力。当年,非洲委员会提出报告,建议援助国每年给非洲国家增加250亿美元援助直到2010年,建议全部免除撒南非洲国家债务、建立更加公平的国际贸易体系等。[12]同年召开的八国集团首脑会议的非洲议题正是吸收和采纳了非洲委员会报告的有关建议。2010年非洲委员会报告盘点和检讨了2005年报告以来非洲的进步,包括政府治理与能力建设、和平与安全、投资于人民、增长与公平贸易等多项领域,提出改进和推动非洲发展的多项建议。[13]

  (3)采掘业透明度倡议(EITI)。由英国前首相布莱尔于2002年9月推出。该倡议通过鼓励以石油、天然气和采矿业为收入的国家更大限度地提高透明度和加强责任追究制,以减轻因理财不善而引起的潜在负面影响,从而使这些收入成为经济持续发展的重要动力。该倡议推出后,国际社会反响积极,八国集团峰会和国际货币基金组织先后出台《反腐败和提高透明度宣言》和《财政透明度良好行为守则》;国际货币基金组织和世界银行均通过政策建议、政策性贷款项目和技术援助等方式促进合作对象国更有效的资源收入管理。作为对非洲发展和援助具有重要影响力的相关方,八国集团、国际货币基金组织和世界银行的相关政策也会直接影响到非洲。根据报告,截至2010年,全球加入采掘业透明度倡议的32个国家中,非洲国家就占到20个。尼日利亚、利比里亚、加纳和加蓬等国在防止冲突、改善治理透明度和增加收入等方面都取得积极进展。[14]2012年9月,赞比亚加入采掘业透明度倡议,11月该国宣布将实施符合“采掘业透明度行动计划(EITI)”的相关法律,该法要求在该国运营的矿产企业公布其生产的数字和给政府的所有支出。[15]

  除上述渠道外,英国还通过提供援助和军事合作影响非洲国家。详见本报告第三章内容。

  (二)英非关系总体走势及英国对非洲基本影响力

  英国虽然没有类似法非首脑会议的覆盖全非洲的对话合作平台,但基于历史文化联系以及后来发展的多种平台亦发挥了重要影响和作用。英国在非洲的多种利益决定其对非洲战略的重视程度:一是恐怖主义、犯罪和不受控制的移民。这些问题在东非地区、西非萨赫勒地区、大湖地区和尼日利亚都有表现;二是英国海外公民的安全。在英语非洲国家中有大量英国裔或英国公民,这些人的安全与英国的国家利益联系在一起;三是贸易、自然资源安全利益;四是争取非洲国家支持英国在联合国及其他国际论坛的立场和利益。总体上,英国在非洲持续维护了传统的大国地位,英非关系将会持续发展,英国对非影响力在短期内不会有所减弱。

  四、日本与非洲关系及其对非基本影响力

  从中国的角度看,日本与非洲的关系具有两方面含义:一方面,日本作为西方国家一员,其与非洲的关系在近20年来发展迅速,在总体对非合作战略规划方面甚至超过英国。日非关系是西方大国与中国在非竞争的重要组成部分;另一方面,当今日本对非战略的重要目标之一,是谋求日本大国地位,争取非洲支持其获得联合国安理会常任理事国席位,这与中国的国家利益有直接冲突之处,更值得关注。

  (一)日本影响非洲的基本手段与途径

  1、非洲发展东京国际会议:全面促进日非关系的重要平台

  始于1993年的“非洲发展东京国际会议”(TICAD,以下简称“东京会议”),到现在已开过四届(每五年召开一届;2008年5月召开第四届会议)。东京会议经历的十多年,也是非洲战略地位逐步上升、日本意在从经济大国转向政治大国的十多年。期间,东京会议有几大变化:[16]

  一是议题变化。即从第一届的关注国际援助非洲发展到第四届的关注政治、经济等综合全面各领域。第四届会议以来,东京会议关注非洲的优先议题包括:其一,促进经济增长。具体涵盖:南南合作、基础设施和能源、贸易和投资、人力资源、产业发展、农业与农村发展、旅游和私营部门发展等方面;其二,保证“人类安全”,通过向非洲提供援助,帮助实现“千年目标”。具体涵盖:社区发展、教育、健康和性别平等及妇女权利、巩固和平与良政;其三,应对环境问题和气候变化。内容涵盖:气候变化、生活用水和可持续发展等。

  二是参会者变化:第一届会议参加者有48个非洲国家、13个援助国和一些国际组织。到第三届会议(2003年)时,共有89个国家的代表参会,包括50个非洲国家、47个地区和国际组织及非政府组织等。其中,23国政府首脑和非盟主席与会。第四届会议(2008年)时,参会非洲国家达到51个,另有17个非洲组织、12个亚洲国家、22个援助国和55个国际组织的2500名代表出席会议,其中包括40位总统和总理。本届会议的规模是第三届会议的两倍。

  三是会议的形式和内容变化。会议由当初简单的议题讨论,发展到第四届会议时的“行动计划”、后续行动计划、部长级会议及各种专项会议等。

  东京会议对非合作具有高级别、综合性、多领域和国际化特点。从这个意义上看,东京会议不仅仅是讨论促进对非合作的经济平台,更是日本展示大国地位、加强对非影响力的政治舞台。

  2、对非政策:着眼现实功利

  根据日本《2011年外交蓝皮书》,日本的对非政策包括三个目标:一是作为国际社会负责任的成员,日本致力于帮助解决非洲面临的各种问题;二是看到非洲拥有丰富的自然资源和作为潜在的巨大市场,与非洲开展经济合作,以促进日本经济的发展;三是与非洲合作,应对联合国改革和气候变化等全球问题。[17]这三点全面应对了日本对非现实主义功利外交的实质:一是谋求政治大国地位;二是着眼非洲市场和资源;三是争取非洲支持其获取联合国安理会常任理事国席位。

  为实施对非政策,日本也很重视与非洲国家的高层互访。2001年和2006年,时任日本首相森喜朗和小泉纯一郎就曾分别非洲;2010年3月,日本德仁皇太子又访问加纳和肯尼亚两国,为加强日本与这些国家“在贸易、商业和文化等各领域的关系营造气氛” [18]同时,日本企业也加紧对非洲战略资源的投资与开发。

  3、支持《非洲发展新伙伴计划》:有具体措施和项目

  日本支持《非洲发展新伙伴计划》的优先领域包括:基础设施、农业、贸易和促进投资、人力资源开发。在促进非洲经济增长方面,日本的基础设施项目规划(2006年)包括:马里—塞内加尔南部走廊;莫桑比克纳卡拉发展走廊;安哥拉和肯尼亚港口复建计划;加纳塔科拉迪港口及周边公路网改造等。农业方面,重点向非洲提供水稻新品种,开展人力资源开发、职业培训、防治寄生虫病和技术合作项目。

  (二)日非关系总体走势及日本对非洲基本影响力

  日非关系的发展与日本获取非洲市场和资源、不断追求大国地位和谋取联合国安理会常任理事国席位等国家利益有着直接关联。在长远国家利益的主导下,日本不会停止或减少向非洲示好,只会不断加强日非关系。与中国相似,日本与非洲同样没有领土纠纷等直接利害冲突,日本也有相当的经济实力和利益动机帮助非洲发展,非洲也乐于与日本发展关系,特别在获取联合国安理会常任理事国席位问题上,不能排除未来非洲与日本的进一步合作。日非关系的进一步发展存在客观基础。从影响力角度看,日本的非洲发展东京国际会议有进一步发展的潜力,日本对非援助也有进一步增加的余地,在这两个杠杆下,未来日本对非洲仍有不可忽视的影响力。

  五、欧盟与非洲关系及其对非基本影响力

  作为国家集团,欧盟在与非洲的关系互动中有其独立的运作方式和体系,欧盟与非洲关系及其对非影响力是西方国家对非影响力的重要组成部分,是西方国家与非洲国家关系的多边延伸。随着欧盟一体化程度的不断提高及其影响力的不断扩大,欧非关系及其与非洲的战略互动值得更多关注。

  (一)欧盟影响非洲的基本手段与途径

  1、从援助协定到战略伙伴关系:合作内容和领域质的变化

  自1950年代以来,欧盟与非洲的关系一直以独立有序的机制化方式推进,其标志是各种协定和战略。1957年《欧共体与海外国家和领地(OCTs)联系专约》标志着欧非机制化关系的起始,到截至2012年的55年间,欧非合作经历了两个《雅温得协定》、四个《洛美协定》和《科托努协定》(2000年签订,2005年、2010年两次修订);其后欧盟又与南非签订《贸易、发展与合作协定》(TDCA),与北非国家签订《欧洲—地中海伙伴关系合作协定》等;2005年欧盟制定并推出“2005-2015年欧盟对非洲战略”;2007年12月召开的第二届欧非首脑会议,通过旨在建立双方面向21世纪战略伙伴关系的《非洲-欧盟共同战略》;2011年5月欧盟委员会确认:非洲与欧盟战略伙伴关系是实施非洲与欧盟共同战略的主要途径。

  从发展过程和内容看,《科托努协定》之前的协定基本都是以欧盟对非洲提供援助和贸易优惠为主,其主旨是经济合作。[19]然而,随着大国在非竞争和非洲战略地位的变化,欧非关系开始更多关注政治战略层面的问题。欧非战略伙伴关系或非洲与欧盟共同战略的目标,涵盖了和平与安全、移民与发展、民主、良政、人权、经济发展、预防冲突、政策、法律与金融合作、非洲一体化和千年发展目标等双方关注的广泛议题,[20]标志着欧非关系已经走向全面合作的新阶段。值得注意的是,为消除非洲国家的不满,进一步拉近欧非关系,欧盟还主动检讨自己,提出 “放弃(与非洲的)传统关系”,转而培养“真正平等”的伙伴关系,[21]并在正式文件中以“非洲—欧盟战略伙伴关系”(Africa-EU Strategic Partnership)相称,将非洲放在首位,以示尊重。双方同意共同应对全球性挑战,加强在多边场合的对话与合作。可见,欧非关系已经不同于一般的多边关系,正在向国家间全面战略关系的方向发展,这是西方深化对非影响力的又一实质性进展。

  2、经贸合作:欧非关系的基础

  欧盟将其与非洲的经济合作纳入《科托努协定》(以下简称“协定”;以欧盟为一方、以非加太国家为另一方)的总体框架。根据协定,欧盟与非加太国家经贸合作的中心目标是:减少贫困以及最终消除贫困;实现可持续发展;使非加太国家经济逐步融入世界经济体系,使其能够应对全球化挑战,适应国际贸易的新形势;近期任务是增强非加太国家的生产、供给和贸易能力及其吸引投资的能力。为实现目标,双方的合作将根据非加太国家各自的不同情况,推动自主进行经济社会改革以及促使私营部门和市民社会参与发展进程。欧盟与非加太国家的合作目标与联合国有关大会的决议和目标相一致。

  具体合作包括两个方面:经济贸易合作和发展资金合作(后者指提供援助)。欧盟支持非加太国家经济发展的领域主要包括:投资与私营部门发展;宏观经济、结构改革与政策;经济部门发展;渔业和旅游等。值得注意的是,在支持非加太国家发展的名誉下,欧盟对非加太国家的影响是非常深入的。例如:根据协议,在宏观经济和结构改革方面,欧盟将支持通过严格的财政和金融政策、增加预算透明度和效率等措施,推动非加太国家宏观经济的增长和稳定,以便达到减少通货膨胀、改善财政盈余的目的。与西方支持非洲发展的传统的做法相一致,尽管欧盟也强调非加太国家的自主权,但运作过程力量对比的最终结果还是欧盟主导,非加太国家仍然难以获得其发展决策权。

  欧盟与非加太国家贸易合作的主要框架是“经济伙伴关系协定”(EPAs)。2002年欧盟与非洲启动新的经济伙伴关系协定谈判,以取代欧盟与非加太国家非优惠性的贸易关系。然而,长期以来,由于欧非双方在关税、原产地、农业补贴等问题上分歧较大,该协定一直处于谈判阶段。争议的核心集中在开放市场方面:按照协议,非洲20%“敏感进口产品”市场将维持关税保护,其余80%的产品市场将逐渐向欧盟零关税开放。非洲国家认为,截至2007年尚有34个非洲国家处于全球“最不发达国家”之列,签署协定意味着其脆弱的工农业将面临欧洲产品的全面冲击。尽管届时欧盟市场将向非洲国家产品完全开放,但除了基本农产品和原材料以外,非洲国家其他商品在欧洲市场几乎不具有竞争力,这使得双方的“对等开放”变为实质上的“单边开放”。[22]显然,经济协定的结果可能对欧盟更为有利。不过,2012年5月东部和南部非洲毛里求斯、马达加斯加、塞舌尔和津巴布韦4国与欧盟签订的首个经济伙伴关系协定正式生效,这预示着可能有更多的非洲国家通过谈判与欧盟达成协议。

  从贸易统计看,2010年非洲对外贸易进口总额3655亿欧元,出口总额为3460亿欧元;同年欧盟从非洲进口总额为1467亿欧元,对非出口总额为1350亿欧元。这说明,非洲与欧盟的贸易额占到非洲对外贸易总额的30%以上。另据统计:北非60%的出口创汇来源于与欧盟的贸易,而南部非洲国家的制造业也严重依赖欧洲市场。非洲对欧盟市场有所依赖,而欧盟不仅看好非洲市场,同时更需要非洲资源。后者每年从非洲的进口中一半以上产品为能源及矿产品。[23]

  投资方面,尽管欧盟在非洲的直接投资(FDI)仅占其对外投资总量的大约5%,但一些重要欧盟成员在非洲的投资比例却很高。如2008年欧盟对非直接投资存量为1530亿欧元,仅占欧盟对外投资总量的4.7%,但法国和英国的投资就分别占到欧盟投资的30%和17%。[24]

  总体上,欧盟与非洲经济关系较为密切,相互依赖程度在逐步加深。

  3、与南非关系:欧盟与非洲关系的重要补充

  南非是欧盟在非洲的重要合作伙伴,从《洛美协定》、《科托努协定》到2002启动的欧盟与非加太集团《经济伙伴关系协定》(EPA)谈判,欧盟都将南非视为相对独立的合作伙伴,双方于2007年5月确立战略伙伴关系。[25]欧盟与南非峰会是双方战略伙伴关系的重要平台,其对话合作议题在范围上包括全球性问题、地区性问题和双边合作问题;在领域上包括政治、经济贸易、和平与安全、社会发展等问题。2011年9月南非和欧盟第四届峰会在南非召开,其议题包括:探索双方在科学技术和创新、矿业生产和气候变化、环境和可持续发展以及生物多样性等地区和全球性问题上的合作。南非是非洲具有重要影响的大国,也是代表新兴经济体的“金砖五国”之一,欧盟与南非关系的发展不仅对于加强欧盟在非影响力有重要补充作用,也有助于欧盟加强与新兴经济体的关系。

  (二)欧非关系总体走势及欧盟对非洲基本影响力

  总体上看,以机制化为特征的欧盟与非洲关系呈现稳步发展趋势。政治方面,随着欧盟不断调整对非洲看法和视角,并以平等地位发展与非洲的伙伴关系,非洲国家可能逐步认同与欧盟对话的实质性意义,双方在政治领域的共同立场可能趋于增强;经济方面,欧盟对非洲经济发展的实质性支持尚显不足,许多援助承诺有待兑现;贸易方面,欧盟尚缺少实质性和有诚意的对非优惠措施。经济伙伴关系协定所规定的贸易优惠不仅在范围上有限,而且其现有优惠性仍然受到非洲国家的广泛质疑。经贸方面的问题将对欧非战略伙伴关系的发展产生不利影响。

  当然,尽管存在问题,但欧盟对非影响力既有传统历史、文化优势,也有成员国与非洲国家双边关系影响的优势。同时,作为发达国家集团,欧盟在国际事务和全球平台上的影响力处于上升态势,非洲国家在与欧盟的关系中多处于被动地位的现实短期内仍难有根本改观。

  六、八国集团与非洲关系及其对非基本影响力

  八国集团(这里主要指西方七国)是西方影响非洲的又一个平台。与欧盟所不同的是,八国集团与非洲的对话尽管也有“行动计划”等,但一般没有固定的协议和严密的后续机制,其成果主要通过声明或共同文件宣示,属于较为松散的对话形式。然而,由于八国集团主要由最发达的西方七国构成,且主要以首脑会议的形式呈现,其议题更为集中、更具权威性,影响力更大,因此,八国集团与非洲的对话同样对非洲具有不可忽视的影响。

  (一)八国集团影响非洲的基本手段与途径

  1、政治对话:重在道义影响,但有实质内容

  与非洲国家的对话是八国集团首脑会议的附属议程之一。2000年7月于日本冲绳名沪市举行的第26届八国集团首脑会议,首次邀请南非、尼日利亚、阿尔及利亚和塞内加尔四个非洲国家参加对话。此后,每届首脑会议都邀请不同的非洲国家参会,其中南非每次都会受到邀请并出席。以2002年在加拿大召开的第28届首脑会议为标志,八国集团开始与非洲国家认真讨论非洲议题。此次会议同样邀请了上述非洲四国参加,其对话议题涉及到对国际货币基金组织和世界银行“重债穷国减债倡议”(HIPC)的执行问题,重点讨论了非洲面临的挑战和八国集团响应《非洲发展新伙伴计划》的问题。[26]会议通过的《非洲行动计划》就非洲和平与安全、治理、贸易、投资、经济增长与可持续发展、减债等问题做出规划。其中,贸易方面主要涉及为非洲产品提供更多市场准入问题;确立了对非洲原产地产品免税和取消配额的努力目标;加强对非洲与贸易相关的技术援助,其中涉及与世界贸易组织相关的技术性帮助;投资方面,承诺帮助非洲国家吸引外资,支持非洲国家建立有效和可持续的金融市场。此外,八国集团还就援助和对非减债等问题作出承诺。

  八国集团首脑会议邀请非洲国家参与对话,一方面体现了非洲在政治和经济意义上对于西方大国的重要性,另一方面,西方大国也借机树立自己的道义形象,以便更好地控制和影响非洲。当然,八国集团峰会就非洲议题的对话毕竟有所深入,涉及政治、经济、贸易和援助等诸多领域,且有行动计划及相应的实施程序,其对非洲的影响有实质性的一面。

  2、减债与援助:兑现滞后,但仍可吸引非洲

  八国集团对非洲的援助以一系列承诺为标志:2002年峰会承诺确保落实对最不发达国家提供非限制性援助,并将采取一切行动提高有效援助水平;减债方面,八国集团承诺将通过重债穷国倡议减除非洲22个国家2/3、总额为300亿美元的债务;[27]2005年在英国召开的首脑会议提出对非援助比2004年增加一倍,到2010年每年增加250亿美元,并就增强援助的有效性和落实《有效援助巴黎宣言》做出承诺。此外,英国会议在多边减债、促贸援助、卫生与健康、教育、非洲互查机制与维和等方面也做出承诺或表示了关注;2006年、2007年分别于俄罗斯圣彼得堡和德国海利根达姆召开的两届首脑会议对2005年会议做出的承诺再次表明贯彻落实的态度。2007年首脑会议主要在教育援助方面做出承诺:八国集团将通过“面向所有人教育快轨倡议”与各伙伴国合作应对有关问题。

  不过,八国集团援非承诺与实际兑现有较大差距。以2002年峰会为例,从会议结束到2006年首脑会议之前,会议议程的落实率(加上欧盟)最高51%,最低只有33%,其中有些对非承诺非但没有进展,反而倒退。据有关报告研究:八国集团对非实际援助差额达到40亿美元。而英国乐施会政策顾问马克斯•劳森曾表示,八国集团对非援助的承诺只实现了14%。[28]2008年7月日本洞爷湖峰会和2009年7月意大利阿布鲁佐大区首府拉奎拉峰会,也都涉及非洲议题,但总的问题还是承诺远多于兑现。

  尽管西方承诺难以兑现,非洲国家也有诸多怨言,但后者还是乐于参与对话,因为少量的有总好于没有。再者,对于非洲而言,参与对话毕竟可以给未来创造希望,且与大国对话有利于提升非洲的政治地位。然而,非洲的选择在助长西方大国惰于兑现的同时,也给西方加强对非影响提供了更多余地。

  (二)八国集团与非洲关系总体走势及其对非洲基本影响力

  八国集团对其与非洲对话的重视程度,多数情况下取决于峰会东道主的选择,但有时凸显出对重大现实问题的关注,后一种情况往往可能在新的意义上加强西方大国对非洲的影响。

  2011年5月在法国举行的第37届八国集团首脑会议值得关注。此次峰会有几个新特点:一是邀请对话的非洲国家最多。受邀非洲代表包括:阿尔及利亚、埃及、突尼斯、南非、埃塞俄比亚、赤道几内亚、塞内加尔等国的总统或总理以及非洲联盟主席等。如此多的非洲国家领导人受邀出席,这在八国集团峰会史上还是少见的;二是讨论议题集中关注政治性的和平与安全问题。非洲国家代表与八国首脑共同参加了题为“非洲和平与安全”的扩大工作会议,就非洲安全面临的新形势进行了讨论。这是往届对话所少有的;三是会后发表的有关声明,在内容和范围上都超越了以往各届峰会。2011年峰会结束时发表了三份声明:关于努力重建自由和民主的《八国集团声明》、《八国集团关于阿拉伯之春的声明》和《八国集团与非洲联合声明》,其中至少两份声明与非洲密切相关。在关于阿拉伯之春的声明中,八国集团认为中东北非地区正在发生的变化具有与冷战结束后中、东欧地区发生的转型过渡同等重要的意义。[29]在与非洲的联合声明中,强调加强八国集团与非洲伙伴关系的重要性。双方决定进一步共同推进共同价值观,特别是在和平与人权、民主与良政以及可持续发展方面的合作,但突出强调相互分担责任。[30]

  在北非局势动荡、非盟维护地区和平稳定能力受到空前挑战的情况下,这些声明一方面表明西方大国急于弥合与非洲分歧的心态;另一方面也表明,在西方国家干预北非及利比亚事务、非洲局势及非洲国家对西方的看法处于不确定状态的敏感时期,八国集团尚能与非洲主要国家达成共识,再次体现了双方关系中存在的认同和默契以及西方国家对非洲的深刻影响力。

  七、西方对非基本影响力的总体特点

  西方对非基本影响力体现在多元综合的国家间关系基础上,从类型上看,可分为软实力和硬实力;内容上看,包括政治、经济、历史、语言和社会文化以及军事等;从合作形式看,普遍都有各种论坛、会议、伙伴关系及相关协定或法案等。总体看,西方对非基本影响力的基础特点表现在以下方面:

  (一)软实力和硬实力都有相对优势

  相对于中国和印度等非西方国家在非洲的影响力,西方国家、特别是美国、英国、法国等西方大国对非洲的影响力在软件和硬件上多占优势。从软实力优势看,美、英、法、德等国多是非洲前殖民宗主国,与非洲国家的历史和文化联系直到今天仍很紧密。特别在媒体和国际话语权方面,多数非洲国家受到西方重大影响。从硬实力看,西方大国都是发达国家,都有相对雄厚的经济和军事实力。这些都是影响非洲的基本因素。

  (二)西方大国多与非洲国家保持良好的国家关系

  多数西方大国与非洲国家在政治、经济、社会文化等领域保持密切关系。政治方面,通过双边和多边渠道的高层交流较为密切;经济方面,西方在提供援助、对非贸易、投资、资源开发和各种商业合作等方面有着密切联系。西方各种国有和私营企业在非经营有着悠久的历史,西方国家在非有重大经济利益。进入21世纪以来,西方特别加强了与非洲在全球性问题、新能源和气候变化等新领域的合作和对话,也对非洲产生重要影响。此外,西方国家、特别是美国和法国在非洲的军事存在或与非洲的军事合作,对非洲国家具有一定的控制作用。

  (三)西方大国对非合作平台具有机制化、常态化作用

  在西方对非合作中,除了各种双边条约和协定外,还有多种平台:美国有《非洲机遇与增长法案》及其论坛会议;法国有“法非首脑会议”;日本有“非洲发展东京国际会议”;欧盟有“欧盟-非洲首脑会议”、非洲-欧盟战略伙伴关系、欧盟-地中海合作协定等;西方七国有“八国集团首脑会议”。此外,国际货币基金组织(IMF)和世界银行也是西方借以影响非洲的主要多边平台,这些平台有效保证了西方国家与非洲国家关系的发展。

  总体上看,非洲与西方大国在政治、经济利益上各有自身考虑,在关系互动中存在一定程度的利用和默契,在可见的数十年间,这种关系将持续存在和发展下去,同时西方对非洲的影响力也将持续较长时期。2011年北非动荡的结果是,西方对非洲影响力进一步得到提升。

  第二章 2011年以来西方对非影响力的深化与扩大——对非干预下西方对非决定性影响力[31]

  2011年,西方大国对北非革命的支持、对利比亚的军事打击和法国对科特迪瓦的政治、军事干涉,以及美国对苏丹南北分离的支持和干预,重启了西方强力干预非洲事务的传统,是自上世纪90年代在非洲推动民主化浪潮以来,西方影响非洲的又一重大发展。西方的强力干预对北非地区乃至整个非洲政治的进一步西方化都具有决定性影响,形成西方对非洲的决定性影响力。

  一、从达尔富尔问题到南苏丹独立——西方干预的新标志

  达尔富尔问题从产生到真正成为问题,与西方大国在非洲的利益密切相关。同样,苏丹南部独立公投和南苏丹的独立,也是西方大国推动的结果。对于争取独立自主解决自身问题、谋求地区一体化和发展的整个非洲而言,西方大国在上述问题上的主导作用具有消极影响,非洲联盟和非洲国家独立解决问题的自信心遭受挫折。

  (一)达尔富尔问题、苏丹南部独立公投与西方大国的历史影响

  苏丹达尔富尔问题的形成与南苏丹的独立,与英国和美国等西方大国的干预有直接关联。曾经作为非洲面积最大的国家(南苏丹独立前),苏丹与英国和美国的关系有着深刻的历史联系,也历经一波三折。19世纪60年代至20世纪50年代,苏丹曾是英国殖民地。期间,英国曾对苏丹南北实行“分而治之”;1916年,英国将达尔富尔地区并入其统治的苏丹;20世纪40年代中期第二次世界大战结束后,随着亚非拉民族解放运动的兴起,英国最终不得不面对苏丹民族国家独立的现实。20世纪50年代中,处于自身利益考虑,英国不顾苏丹南方的民族诉求,转而推动否定南北苏丹分治,促成南北合并,直至1956年1月1日苏丹独立。

  美国与苏丹的关系发展较晚。以1952年美国在喀土穆设立联络处为标志,美国与苏丹关系开始走上曲折发展的道路:在冷战期间的1960年代,美国与苏丹关系一度紧张;1973年至1984年两国关系趋于好转。其时,美国曾向苏丹提供经济和军事援助,美国的石油公司也成为苏丹石油的主要开采者;1989年巴希尔上台执政时,正值冷战结束、美国在非洲战略利益发生重大变化之时。其时,美国以苏丹支持伊斯兰恐怖主义为由,对苏丹实施制裁,随后将苏丹列入支持恐怖主义黑名单,两国关系完全陷入敌对状态;2001年“9.11”事件后,苏丹政府在反恐问题上配合美国,两国关系较前有所缓和。2001年至2005年,美国对苏丹南北和平问题给予特别关注,并于2005年推动苏丹南北双方签署了《全面和平协议》,这一协议为2011年南部苏丹全民公投和独立铺平道路。

  可以说,苏丹内战、达尔富尔问题和南北争端在源头上与英国的殖民统治有直接关系,正是英国当年不负责任地促成苏丹领土和民族国家的组成,才为后来苏丹国内民族矛盾和问题的形成和激化埋下祸根。美国与苏丹的关系充满曲折,但整个过程是美国始终压制着苏丹,最终,通过利用联合国和非洲联盟等各种因素,迫使苏丹政府与南部力量签署全面和平协议,为南苏丹独立提供了法律基础。

  (二)作为西方战略利益产物的达尔富尔问题国际化和南苏丹独立

  达尔富尔问题的产生虽然与其历史上不同民族对生存资源的争夺有关,但从本质上讲,其真正成为问题,是西方国家出于自身战略利益考虑,蓄意将达尔富尔问题国际化的结果。促成南苏丹独立与达尔富尔问题国际化是西方对苏丹一个战略链条上的两个环节。

  1、达尔富尔问题的国际化

  从时间上看,达尔富尔问题真正出现于21世纪初的几年中。2003年2月,南方的苏丹人民解放军(SPLA)和正义与平等运动(JEM)指责苏丹政府歧视达尔富尔地区的穆斯林黑人,而政府则指责两组织成员为恐怖分子,双方矛盾激化,达尔富尔地区贫民遭大规模屠杀,大批难民外逃,西方舆论普遍认为是苏丹政府支持阿拉伯民兵在西达尔富尔地区实施了对贫民的大屠杀,导致上万人死亡、160万人被迫逃离家园的人道主义危机。[32]这一危机形势为达尔富尔问题走向国际化提供了条件。

  2、西方干预达尔富尔危机:多渠道多手段并施

  达尔富尔危机发生后,西方大国通过不同渠道各有干预动作。2004年6月29日美国国务卿鲍威尔访问喀土穆,呼吁苏丹政府立即采取行动,解决达尔富尔的人道主义危机。6月30日,美国向联合国安理会提交一项决议草案,要求对苏丹达尔富尔地区的阿拉伯民兵实施武器禁运和旅行禁令等制裁措施,并最终促成联合国通过有关达尔富尔问题的第1556号决议。自上世纪90年代后期以来一直对苏丹推行“批评式对话”政策的欧盟则重点关注苏丹的人权纪录。[33]进入新世纪以来,英国一直在协调苏丹和平的国际努力中扮演着重要角色,布莱尔政府将解决苏丹冲突列为英国对非政策的关注焦点。英国副外交大臣等高官多次访问苏丹,并拟向苏丹派遣军人,配合联合国1556号决议解决达尔富尔危机,并保持对苏丹政府施加压力。法国虽然没有对苏丹的传统影响,但强调在非洲的总体利益。在美英动作的同时,法国以确保难民安全为由,于2004年8月从其驻扎在乍得的部队中抽调200人,部署到乍得与苏丹的边境地区。德国曾积极表示向达尔富尔地区派出维和部队,并向达富尔地区和乍得境内的难民营提供紧急援助。

  2009年10月,美国提出新的对苏丹政策,其要点有三:第一,认为苏丹达尔富尔地区形势没有改观,关注南北全面和平协议的落实,以及南部地区的自决公投等。美国将重点关注达尔富尔与和平协议两个问题。第二,美国将通过多方参与和坦率对话,寻求解决上述问题。第三,美国将通过其全球领导力,重新构筑、扩大和加强多边合作,努力将国际社会对达尔富问题的关注变成实际行动。美国对苏丹的战略目标是:第一,结束达尔富尔地区的冲突以及对人权的侵犯、战争犯罪和大屠杀;第二,贯彻已达成的全面和平协议,争取在2011年后建立一个统一和平的苏丹,或者是通过有序途径建立两个分开的、但能够和平相处的国家;第三,建立一个不是恐怖分子天堂的苏丹。[34]虽然美国新的战略体现了奥巴马政府在苏丹问题上的灵活性和对话空间,但对苏丹进行打压的本质并没有改变。2010年11月1日,美国总统奥巴马在致国会参众两院领导人的信中说,苏丹政府的行动和政策继续对美国国家安全和外交政策构成“异乎寻常和突出的持续威胁”,认为应该将针对苏丹的紧急状态在11月3日到期以后有再延长一年,同时维持对苏丹的已有制裁措施。[35]

  作为西方干预的进一步升级,在西方国家的主使和推动下,设在荷兰海牙的国际刑事法院于2009年4月以涉嫌在苏丹达尔富尔地区犯有战争罪和反人类罪为由,正式对苏丹总统巴希尔发出逮捕令。此外,在配合西方战略上,西方媒体在炒作达尔富尔危机和诋毁中国与苏丹关系上发挥了舆论导向作用,直至2008年北京奥运会时达到高潮。

  总体看,西方干预达尔富尔危机的切入点是多重的:在内容上涉及人道主义和人权、战争罪;在渠道上诉诸联合国决议、联合国维和、国际刑事法院和媒体舆论等;在手段上实施政治、经济制裁等,包括武器禁运和旅行禁令,以及实行紧急状态等。这些综合手段最终对苏丹巴希尔政权形成巨大压力,对于后来南苏丹公投和独立的顺利实现起到重要作用。

  3、南苏丹独立:美国强势主导的新标志

  美国是南苏丹独立的主要推手。美国干预并开始促成苏丹南北分离的标志性步骤,是2005年1月推动苏丹政府和苏丹人民解放运动达成《全面和平协议》(CPA)。此后,从2005年至2010年,美国向苏丹南部和达尔富尔地区提供了60亿美元人道主义援助。[36]期间,美国一方面通过政治、经济制裁向苏丹政府施压,另一方面又以改善美苏关系引诱苏丹政府,同时加大与苏丹人民解放运动领导人的协调力度,力保2011年1月南苏丹独立公投成功。2011年1月,美国苏丹特使斯科特·格雷申(Scott Gration)前往南苏丹地区观察有关独立公投情况,促使苏丹南、北双方加快落实全面和平协议。[37]1月9日独立公投成功举行后,美国参与影响了南苏丹建国几乎所有相关事务,包括:与苏丹邻国埃塞俄比亚、乍得的协调沟通;与非洲联盟高级别执行小组组织协调落实全面和平协议和苏丹南北经济的后期安排等;通过“美国、英国和挪威三方协调小组”(Troika)与苏丹及国际各方协作,策划对苏丹外交和向南部地区提供援助;从公投到南苏丹独立期间,美国国际发展署为南苏丹提供的援助包括:民主与治理、卫生与健康、教育、饮用清洁水、改善道路、桥梁和电力等基础设施以及农业和贸易等支持。[38]

  美国强势推动苏丹分离及其成功的结果,至少表明两点含义:其一,美国对苏丹的战略目标基本实现;其二,在21世纪的今天,美国对非洲事务的干预仍具主导意义,其他国家或力量仍难与美国展开实质性竞争。

  (三)西方干预达尔富尔危机和推动南苏丹独立的战略目的:多层面综合考虑

  西方之所以关注达尔富尔问题和南苏丹独立,并非真正关注问题的历史根源和人道主义危机,其背后动机是美国及西方在非洲和苏丹的战略利益:

  其一,看重苏丹重要的地缘战略地位。分离前,苏丹的邻国有利比亚、埃及、埃塞俄比亚、厄立特里亚、肯尼亚、乌干达、民主刚果、中非共和国和乍得等9个国家,不仅在地理上连接南北非洲,扼守地中海与印度洋的重要通道(其东北部隔红海与中东地区相望),而且国内民族也由两个主体部分组成(即北方的阿拉伯人和南方的黑人),有着联系北非阿拉伯民族和撒哈拉以南非洲民族的特质,苏丹具有增进阿拉伯国家与非洲国家政治、经济合作的重要枢纽作用,加之拥有丰富的自然资源,特别是石油天然气资源,[39]其地缘战略地位不容忽视。正因为苏丹的地理位置非常重要,冷战时期苏丹曾经一度为苏联与美国争夺的重要对象。

  其二,意在苏丹的石油资源。其手段是通过将达尔富尔问题国际化制约巴希尔政权,同时用达尔富尔问题策应南苏丹问题的解决,最终实现介入并掌控南苏丹事务、谋求苏丹石油利益的目的。美国等西方石油公司是在美国与苏丹关系恶化后退出苏丹的。进入21世纪以来,由于中东地区持续动荡,非洲石油和其他自然资源越来越受到世界大国关注。自2001年起,美国多家智库数次建议美国政府将非洲石油纳入美国国家安全战略,使其成为美国能源来源多元化的重要选项。其后,美国正式将非洲石油列入美国国家安全战略范畴。从此,美国一直谋求通过分割石油资源丰富的南苏丹地区,对苏丹石油利益重新洗牌。

  其三,干扰中国在苏丹的石油利益和影响。中国石油企业涉足苏丹,始于20世纪90年代中期。1995年苏丹总统巴希尔访华时,提出希望中国公司到苏丹勘探开发石油、帮助苏丹建立自己的石油工业体系的合作请求。其时,由于美国制裁和孤立巴希尔政府,包括美国雪佛龙等石油巨头在内的西方石油企业已全部撤出苏丹。此后,中国石油天然气总公司(中石油)与苏丹政府达成了一系列石油合作协议和项目。经过十多年的发展,中方在获得石油利益的同时,承建了苏丹大部分石油基础设施,其中包括从哈季利季(Heglig)油田经喀土穆至苏丹港的迄今南、北苏丹唯一的原油出口管道。正是在中方的帮助下,苏丹建立了比较完整的石油工业体系,使其国内生产总值(GDP)增速在2000年达到7%,2007年曾高达10.2%。苏丹石油项目成为中石油在海外最大、最成功的合作项目,中国在苏丹的石油开采区块也占据国际石油公司在苏丹开采比例的最大份额。同时,随着苏丹经济的快速发展,非洲国家将中国与苏丹的合作看作中非合作的成功范例,一些非洲国家提出“向东看”战略和要求进一步加强与中国的合作,其背景与中国与苏丹的成功合作不无关系。

  面对不断崛起的中国,面对中国在苏丹不断获得的石油利益,加上中苏合作的成功和“中国模式”在非洲国家中不断扩大的影响力,西方国家在感到自身利益受到挤压和威胁、产生强烈心理妒忌的情况下,借达尔富尔问题指责和非难苏丹政府、非难中国与苏丹关系,便成为很自然的事情。

  其四,肢解苏丹。美国与苏丹的关系长期处于不和谐状态,最令美国忧虑的是,苏丹有着丰富的石油资源,而美国却因与苏丹的政治分歧而不能持续分享这些资源。所幸的是,苏丹的客观条件为美国干预和肢解苏丹提供了机遇:一是苏丹南北民族不同且有冲突;二是大部分石油资源位于南部。美国要利用这两个条件达到肢解苏丹、重新获取苏丹石油的战略目标。于是,借达尔富尔问题向苏丹政府施压便成为实现这一目标的重要途径。在美国看来,统一的苏丹不符合美国及西方在非洲的利益,分裂苏丹则能够获得石油特许经营权并能阻止阿拉伯和伊斯兰世界在非洲的影响。简言之,美国不愿看到在非洲出现一个类似于伊朗、萨达姆时代的伊拉克和卡扎菲时代的利比亚的、拥有丰富石油资源的统一、富饶、经济蒸蒸日上的苏丹。

  其五,削弱苏丹伊斯兰政权。苏丹政府的阿拉伯背景始终是美国的疑虑和心病。当2003年达尔富尔危机发生时,美国在制定对苏丹政策上的矛盾选择是:维护美国的战略利益需要苏丹政府的合作,但美国又不愿看到苏丹伊斯兰政府毫无节制的坐大,加之美国国内对喀土穆伊斯兰政权怀有敌意的基督教游说集团对政府政策的影响,美国对达尔富尔危机的关注逐步浮上水面。到美国大选之年的2004年,在候选人势均力敌的情况下,利用执政资源关注非洲问题、特别是非洲的人道主义问题,对于布什争取黑人选票、赢得总统大选具有关键意义。于是,早在2003年2月开始的达尔富尔危机,直到2004年6月才引起美国的“高度关注”。

  其六,进一步巩固和扩大美国在非洲的影响力。20世纪90年代以来,特别是进入21世纪的十多年间,大国在非洲竞争局面发生了很大变化:中国与非洲关系快速发展,中国对非洲的政治、经济影响与日俱增;同时,欧盟、印度、俄罗斯、韩国等地区力量在非洲的利益扩展和政治影响也在快速发展。面对非洲不断出现的机会和挑战,美国的空前压力促使其在诸如苏丹分离等重大问题上做出努力,以巩固和扩大其在非洲固有的影响力。

  (四)达尔富尔问题和南苏丹独立的后续影响:给西方谋取长期利益提供了条件

  总体看,达尔富尔问题的国际化是西方在苏丹和非洲谋求自身战略利益的结果。值得注意的是,随着苏丹政府起初在南苏丹独立问题上的积极表态,随着2011年南苏丹的独立和美国重新获得在苏丹南北问题上的话语权,达尔富尔危机和问题也逐渐淡出国际视线。显然,这并不意味着达尔富尔问题已经解决,而是西方利益得到暂时满足的结果。不能排除在利益需要的时候,美国等西方国家再次拿达尔富尔问题说事。只要达尔富尔问题存在,只要西方与苏丹的关系得不到根本改善,达尔富尔问题就会是西方长期牵制苏丹的一根“缰绳”。

  与美国的战略目标相一致,南苏丹独立后,美国持续关注了苏丹和南苏丹之间后续关系的问题:一是继续推动双方解决全面和平协议尚未落实的部分。包括涉及双方的财政问题、石油收入分配问题、公民身份问题、尚未确定的边界问题、阿卜耶伊地区临时安排协议问题以及苏丹军队的重新部署等问题。二是关注南苏丹自身面临的挑战。包括政府的公开透明运作及民主参与等。三是苏丹面临的挑战。即明确向苏丹政府表明,只有继续向美国的政策靠拢,苏丹才能结束在国际社会的孤立状态,才有可能获得国际融资、投资和减债等方面的支持。同时,就在南苏丹独立后不久,美国国务卿希拉里便公开强调在南苏丹营造投资环境、特别是美国投资苏丹石油业的重要性。[40]至此,美国推动苏丹和南苏丹和平分离的战略目标已经昭然。为落实其战略目的,美国于2011年成立“美国—南苏丹商务委员会”,其宗旨是推动美国与南苏丹的商务伙伴关系,为双方间的投资和贸易提供渠道和平台,使其成为美国在南苏丹获取商业利益的主要管道。

  美国和西方干预和推动苏丹分离的一个重要结果是:美国及西方大国实现了自己的战略目标;苏丹在经济上受到严重削弱、政治上将更多屈从于西方压制;南苏丹作为新的国家为非洲联盟增加了新成员,原苏丹南北矛盾总体缓解;南苏丹国内政治、经济、安全及社会发展等问题很多,将需要外部提供长期支持,这给西方谋取长期利益提供了条件。

  二、干预北非局势与军事打击利比亚——西方在非强硬威慑的深远影响

  2011年西方大国对北非革命的支持、对利比亚的军事打击和法国对科特迪瓦的政治、军事干涉,以及美国对苏丹南北分离的支持和干预,重启了西方强力干预非洲事务的传统。西方对非洲新的干预增加了西方在战略上控制非洲的色彩,给非洲与其他大国的政治、经济合作增添了不确定因素。

  (一)西方干预非洲热点呈回归态势

  西方国家对非洲的干预在上世纪90年代后半期曾一度有所收缩,直到进入21世纪前十年,尽管由于非洲的战略地位上升,西方国家重新加强了对非战略,但并未对非洲实施直接的干预。2011年西方对北非地区的干预重启了西方强力干预非洲事务的传统。

  1、突尼斯动荡与西方大国干预:价值观超越既有关系

  2011年法国、美国、英国和欧盟等西方大国都是北非及阿拉伯动荡变革的重要推手。在突尼斯动荡之初,法国和欧盟、美国等对突尼斯国内反对力量的态度有着较大的差别。欧盟、英国和美国一直赞同并支持突尼斯发生的革命,而法国则经历曲折。从整个过程看,西方国家看待和干预北非政治变革的出发点,是西方的民主价值观。从历史看,美国、法国、英国和欧盟国家多与突尼斯有着传统的紧密关系,这些国家数十年来多数给予突尼斯经济技术合作和发展援助,对突尼斯政治、经济、文化和军事发展有着重要影响力。其中,法国是突尼斯前殖民宗主国,是人均接受法国对外援助最多的国家;法国每年向突尼斯提供约1亿欧元的援助贷款。欧盟是突尼斯最大的贸易伙伴和投资方。突尼斯同欧盟贸易占前者对外贸易总额的80%。1995年7月,突尼斯同欧盟正式签署“欧洲-地中海国家联系国协议”,并在2008年启动了突尼斯—欧盟自由贸易区,成为首个签署协议并启动自贸区建设的地中海南岸国家。[41]军事方面,法国和美国都与突尼斯有着重要合作关系,是向突尼斯提供军事培训和武器装备的主要来源地。[42]然而,基于价值观成见,美国一直认为突尼斯是“警察国家”,“缺少言论和社交自由,人道主义问题也比较严重”。2011年1月,美国国务卿希拉里·克林顿呼吁当时的突尼斯政府实行民主改革,美国总统顾问也表示美国准备帮助突尼斯政府举行大选,鼓励突尼斯民众的勇敢和尊严。同时,欧盟也准备好“立即”为突尼斯组织自由大选提供支持。[43]为进一步推进突尼斯民主变革,5月,美国国际发展署在突尼斯开设办公室,实施一项为期两年、700万美元的援助项目,目的是支持市民主导的民主运动,包括支持市民社会和媒体组织促进国家改革的团体等。[44]3月,英国外交大臣黑格访问突尼斯,成为突尼斯政治动荡后第一个访问该国的外国外交部长。黑格表示其访问是对突尼斯的变革做出实际回应,并认为突尼斯的变革为在共同价值观和共同利益的基础上加强双边关系提供了契机。[45]在突尼斯革命初期一直持观望态度的法国,直到本·阿里遭到驱逐时才表示支持突尼斯的抗议运动,并拒绝突尼斯前领导人前往法国避难。

  西方国家对突尼斯变革的干预说明,民主价值观是西方干预非洲政治的标尺。无论相关国家之前与西方关系多好,只要判定总体局势不符合西方利益,后者便会以民主的名义毫不犹豫地抛弃前者。

  2、利比亚危机与西方大国干预:通过军事打击推翻卡扎菲政权

  2011年2月15日,利比亚数个城市,包括首都的黎波里,爆发大规模游行示威,要求执政42年的利比亚领导人卡扎菲下台。经过一段时间的观察后,美国、英国和法国等西方国家相继关闭其驻利比亚大使馆,并于当月底明确表态:卡扎菲必须下台。随着利比亚局势发展,美国总统奥巴马与欧盟领导人讨论在利比亚设立禁飞区计划。意大利废除2008年与利比亚签订的含有“不侵犯”条款的友好条约,为参与军事打击利比亚做准备。[46]26日,在西方国家推动下,联合国安理会通过决议对利比亚实施制裁,包括武器禁运、冻结卡扎菲及其部分家庭成员的资产等。3月17日,联合国安理会就法国、黎巴嫩、英国和美国共同提交的决议草案进行表决,最终通过在利比亚设立禁飞区的1973号决议。19日,法国促成在巴黎召开落实联合国安理会有关利比亚决议的国际会议。利比亚当地时间19日晚间,法国出动战斗机摧毁利比亚政府军车辆,而英国和美国分别宣布,向利比亚防空系统目标发射了“战斧”巡航导弹,北约开始代号为“奥德赛黎明”的军事行动,参加国有美国、法国、英国、意大利和加拿大。[47]6月27日,国际刑事法院发布逮捕令,以反人类罪通缉卡扎菲、其子赛义夫和利比亚情报部门负责人阿卜杜拉·塞努西。美、英、法均表示支持,美国总统奥巴马表示卡扎菲已经失去合法性。[48]9月16日,第66届联合国大会批准“过渡委”为利比亚在联合国的合法代表。10月20日, 卡扎菲在执政当局武装攻占苏尔特的战斗中被抓获,随后因伤重不治身亡。[49]至此,利比亚大局基本确定,卡扎菲时代结束。

  纵观利比亚政局动荡更替整个过程,西方国家起到决定性主导作用。北约的参战和从政治、经济和军事方面的全面介入,从根本上摧毁了卡扎菲当局的有生力量,为当时利比亚反对派(后来的过渡政府)取得最后胜利提供了关键性保障。面对西方强力干预,代表非洲的非洲联盟的意志受到空前挑战。曾在战争初期谴责北约军事打击利比亚,要求美、英、法立即停止军事行动的非盟,显然难以阻止西方国家的军事干预,南非、加蓬和尼日利亚三个联合国安理会非常任理事国对1973号决议投了赞成票。

  3、科特迪瓦选举动荡与法国干预:维护自身利益的决定性干预

  法国曾是科特迪瓦的殖民宗主国,两国在政治、经济、军事和文化等多方面联系密切,法国是科特迪瓦最大的援助国、投资国和贸易伙伴,在科有重大政治、经济利益。

  2010年10月31日,科特迪瓦举行总统大选,科独立选举委员会宣布共和人士联盟党主席、前总理瓦塔拉在大选中获胜,而宪法委员会则宣布现总统、人民阵线党主席巴博得票最多。12月4日,巴博和瓦塔拉先后宣誓就任总统,科特迪瓦出现了“一国两主”的局面。科特迪瓦时任总理和联合国、西非国家经济共同体、美国、法国等都表态支持瓦塔拉,但科特迪瓦政府军发表声明表示效忠巴博。13日,支持巴博的军队包围了得到国际承认的当选总统瓦塔拉的总部所在酒店,而支持瓦塔拉的‘新武装部队’在酒店周围构筑了防御工事,科特迪瓦内战由此开始。直到2011年4月初,西共体和非盟的调解均告失败。4月10日,联合国驻科特迪瓦行动团(联科团)和法国驻科特迪瓦“独角兽”部队对巴博阵营多个拥有重型武器的据点实施决定性打击。[50]11日洛朗·巴博被逮捕。法国的军事干预对于扭转科特迪瓦局势、使当选总统瓦塔拉上台起到决定性作用。

  法国对科特迪瓦的军事干预并非偶然,至少有三个原因:一是保护法国在科经济利益。法国在科特迪瓦咖啡等农业资源领域有重要利益;法在科从事商业经营的公司很多,仅名列世界500强的公司就有石油公司Total、法国电信France Télécom、土木工程集团Bouygues、多元化集团Bollore等。二是保护法国侨民。截至2011年初大约有1.2万名法国公民居住在科特迪瓦,主要聚集在阿比让。三是法国与巴博关系不睦。法国对巴博的国内政策早有不满,2002年科内战爆发时巴博指责法国偏袒兵变军人。2004年底巴博的政府军空袭法军驻科特迪瓦第二大城市布瓦凯的营地,炸死9名法国“独角兽”部队士兵。法国立即强硬回击,摧毁了科特迪瓦的全部空军力量,两国矛盾激化。随后科特迪瓦多城市爆发大规模反法骚乱,巴博本人在国内被誉为“反法英雄”。正因为如此,2010年科大选后,法国明确站在当选总统瓦塔拉一边。

  事实上,自1961年两国建交以来,法国曾多次军事干预科特迪瓦。历次法国干预表明,只要其在科利益受到威胁,法国会毫不犹豫地加以干涉。

  (二)西方干预北非的深远影响

  此次西方对北非军事干预影响深远,其含义体现在几个方面:

  其一,西方干预北非动荡波及的非洲国家数量之多,是20世纪90年代上半期“民主化浪潮”以来,西方对非洲干预影响范围最广的一次:除突尼斯、利比亚、科特迪瓦和苏丹外,埃及和阿尔及利亚也是深受影响并发生变革的北非重要国家。此外,毛里塔尼亚、吉布提、加蓬、斯威士兰、布基纳法索、塞内加尔、埃塞俄比亚和乌干达等其它非洲国家在总统大选中或在其他公共场合发生的抗议活动或动荡局面,也或多或少带有北非局势的影响。[51]从长远看,西方干预北非引发的后果将可能给上述国家或更多的非洲国家留下隐患,一旦条件成熟,这些历史的记忆将有可能促成新的动荡的种子。

  其二,西方干预北非事务的结果是颠覆了包括利比亚卡扎菲政权在内的一些北非政权,其所用方式的是政治、经济制裁和干预加上直接军事干涉,这是冷战以来西方干涉非洲的新现象,冷战干涉模式再度出现在非洲。这一方面意味着当前国际环境的复杂化,另一方面则表明尽管冷战已经结束,但西方争取利益的方式不会有所改变。

  其三,面对西方强力干预,代表非洲的非洲联盟的意志受到空前挑战,西方价值观在非洲的主导地位再次得到巩固,西方大国在非洲的利益和影响得到加强。西方的干预表明:非洲维护自身和平与安全的能力尚面临巨大内、外挑战;西方正在重新实施冷战时期对非洲的战略控制,未来相当长时间内非洲与其他大国的合作关系面临更多不确定因素。

  三、西方对非干预的新特点

  2011年西方对北非的干预体现了不同于以往的特点和方式,在对非影响上也有新的表现:

  (一)新干涉主义在非洲的新含义

  一般而言,国际关系意义上的“干预”与“干涉”具有相似的含义,没有实质性差异。但“新干预主义”和“新干涉主义”却是两个区别使用的概念。“新干预主义”是指一种经济思潮,是20世纪80年代在凯恩斯主义陷入无法摆脱的困境时,同新自由主义经济思潮辩论斗争的过程中逐渐形成的当代西方经济学说。其基本观点是:主张国家调控经济,推崇国家适度干预主义,反对自由放任和完全自由市场经济;“新干涉主义”则起源于近代西方国际关系理论中的“人道主义干涉”论。当代国际关系中,西方国家多次进行新干涉主义实践:1999年,出于军事干预科索沃的需要,美国总统克林顿抛出“人道主义干涉无国界论”,英国首相布莱尔则抛出“人权高于主权论”,二者都是为以美国为首的北约军事打击科索沃制造理论依据,其实质都是以人道主义和人权为借口对别国进行军事干涉;其直接目的通常是为推翻一国政权;根本目的是实现自己的战略利益。

  2011年西方军事干预利比亚和科特迪瓦事件表明,成型于20世纪90年代的“新干涉主义”非但没有消失,而且还在新的意义上得以实践。其特点是:

  其一,以提供人道主义救援、保护贫民受到伤害为理由。这一点与1999年科索沃战争时期的新干涉主义一样。

  其二,借联合国名义发动军事干涉。西方国家军事打击利比亚的“依据”是联合国安理会有关在利比亚设立禁飞区的第1973号决议。然而,联合国决议并未明确规定可以动用武力,西方国家只是利用决议的模糊空间对利启动武力打击。[52]法国对科特迪瓦的武力干预,按照通常的说法,则是配合联合国驻科特迪瓦行动团(联科团)的共同行动。同时,法国政府在宣布参与军事行动时公布了联合国和法国之间的来往信函复印件,证明是应联合国秘书长潘基文的要求,法国才参与在科特迪瓦的军事行动。[53]但事实上,为保护自身利益、铲除巴博,法国的干涉不可避免。

  其三,以支持人民的选择,帮助人民推翻独裁者、建立民主政府为道义标签,实施军事干涉。西方国家对利比亚和科特迪瓦的军事干涉都是如此。此前,这一模式已被用于推翻伊拉克总统萨达姆。

  其四,从新干涉主义以推翻一国政府为直接目的的角度看,西方在非洲的新干涉主义并非仅限于武装干涉。通过支持一方向另一方施压、通过外交制裁、国际法、国际舆论和道德谴责,达到分裂一国、推翻政府的目的,是新干涉主义在非洲实践的新特征,可称之为“非军事型新干涉主义”。从这个意义讲,20世纪90年上半期西方推动对非洲的民主化浪潮,也是非军事型新干涉主义的一部分。20世纪90年代至2011年美国和西方推动苏丹南北分离期间,虽然没有推翻巴希尔政府,但却建立了一个新国家和新政府,这与推翻一个政府具有同等意义,因此也是非军事型新干涉主义的结果。相比军事干预的新干涉主义,通过外交等综合手段实施的非军事型新干涉主义更具隐蔽性和危险性,更值得警惕。

  其五,新干涉主义的另一特征是以大欺小、以强凌弱。可以说,历次新干涉主义实践都是以此为前提的,否则新干涉主义是难以实施的。西方对利比亚和法国对科特迪瓦的干涉同样如此。

  其六,新干涉主义在非洲的根本目的是:在政治上控制非洲,获取在非地缘政治、经济和石油利益,进一步巩固西方在非价值观影响,在与其他大国在非利益竞争中取得优势。

  其七,新干涉主义是西方对非决定性影响力的主要工具。以非建设性的制裁和施压为基本手段、以推翻一国政府或领导人为直接目的、以军事干涉为决定性手段的新干涉主义,是促成非洲国家政治变革的决定性因素,其实施结果可以达到西方基本影响力难以达到的目的,因此是西方对非决定性影响力的主要工具。

  (二)新干涉主义干涉非洲的影响和后果

  作为非洲发展史上的重要节点,新干涉主义对非洲的影响——作为呈现或潜在的因素——将是长期的、全方位的,涉及政治、经济和安全等各个领域。

  1、非洲政治与安全面临的挑战

  (1)非洲联盟面临的新挑战

  2011年西方新干涉主义对非干涉给非洲联盟造成多重挑战:

  其一,非洲联盟在非洲的信誉受损。自西方对利比亚发动空袭后,非盟曾数次召开会议和特别峰会,讨论利比亚局势,发表声明并提出解决危机的路线图计划。这个过程中,非盟的态度表现为三点:一是应尊重利比亚的统一和领土完整,拒绝任何外来干涉;二是利比亚危机的解决要考虑非洲的方案;三是利比亚危机的解决应通过各方和平对话方式,反对动用武力。然而,随着利比亚局势的发展,非盟不得不逐步放弃原有立场,转而支持和承认利比亚反对派,默认了西方的军事干涉。非盟立场转变的背景是自身难以有效控制和协调利比亚危机,特别面对西方对当时反对派的鼓动与支持,非盟的力量难以为继。实际上,在整个北非动荡、包括科特迪瓦危机中,非盟协调解决危机的能力都与西方干涉形成巨大反差,其结果是只能将调解和干预权交给西方,非盟自身处于边缘化状态。此外,在苏丹南北分离问题上,始终是美国等西方国家主导,非洲处于配合从属地位。形成这种局面,虽然非洲在应对危机方面物力和财力的欠缺是可以理解的,但即使是非洲的声音,也被完全淹没在西方干涉的喧闹中,这不得不发人深思,至少在客观上有损非盟维护非洲和平与安全的信誉。

  其二,非盟维护非洲和平与安全的能力受到严重挑战。事实上,非洲联盟在担当协调非洲地区和平与安全的责任方面本来就有先天不足,但西方干预北非事务的结果还是会引发诸多思考,非盟维护和平与安全的能力受限于人力、物力和财力不足,这些都有赖于非洲国家的经济发展。非盟在真正承担自己的责任方面还有很长的路要走。可以说,非洲发展的路有多长,非盟成长起来的路就有多长。

  其三,非洲一体化进程遭受挫折。从历史的角度看,卡扎菲的倒台对于非洲联盟的发展和非洲一体化进程造成一定损失。卡扎菲对于非洲联盟的贡献表现在几个方面:一是提出了成立非盟的设想,并实际推动了从非洲统一组织向非洲联盟的过渡。卡扎菲提出的“非洲合众国”设想虽然没有变成现实,但其作为泛非主义思想的重要体现,毕竟得到很多非洲人肯定,并视之为非洲一体化的理想目标;二是在实际行动方面。卡扎菲先后通过推动“萨赫勒-撒哈拉国家共同体”合作、向周边国家和非洲联盟提供经济援助、积极参与调解非洲冲突等具体行动,为非洲一体化做出贡献。三是卡扎菲曾作为非洲联合的标志性人物,鼓舞着非洲迈向实现统一和团结的理想目标。正因为如此,南非前总统曼德拉曾赞誉卡扎菲“为了把非洲从破碎中拯救出来而努力,是非洲的真正领袖”。[54]从上述意义上看,卡扎菲的离去至少是非洲一体化的某种缺失。

  (2)非洲国家政治和主权面临的新挑战

  西方新干涉主义给非洲带来的积极影响尚难以评估,不过其对非洲政治和领土主权完整的消极影响是明确的,并将是长期的。

  首先,政权体制面临不确定挑战。新干涉主义的目的之一是推翻独裁统治、实现民主体制。按照西方的标准,凡是西方认定为腐败的、为少数人谋利和不顾选举而长期占据总统或总理位置的领导人,通常被视为独裁者。然而现有非洲国家领导人中,有很多人都曾被西方指责有违上述标准。这意味着,一旦出现偶发事件,一旦西方利益需要,类似利比亚和科特迪瓦的政权颠覆还会反复重演,类似苏丹的分离也会重现。

  其次,领土主权完整面临挑战。非洲国家大多国内民族众多,民族矛盾时有激发,加上由西方殖民者强行划分的非洲国家国界导致很多跨界民族问题,西方新干涉主义还可能为今后非洲的民族矛盾和冲突、边界民族矛盾等造成影响,最终影响到非洲国家的主权和领土完整。实际上,许多非洲国家由民族矛盾引发的主权和领土问题存在隐患,比如:卢旺达、布隆迪、肯尼亚、喀麦隆、塞拉利昂等国的国内民族利益不平衡及其引发的民族矛盾;一些地域和民族、宗教因素参杂的问题,比如苏丹达尔富尔地区、组成坦桑尼亚的坦噶尼喀和桑给巴尔、索马里的索马里兰、西北非地区的西撒哈拉问题、安哥拉的卡宾达地区、科摩罗的昂儒昂岛、纳米比亚的卡普里维地区、塞内加尔的卡萨芒斯地区、埃塞俄比亚的欧加登地区和奥罗莫地区等。眼下的例子则是2012年初发生政变的马里:北部图阿雷格武装连续攻陷北部基达尔、加奥、通布图三个大区首府(图阿雷格武装称为“阿扎瓦德”地区),随后宣布这一地区独立。马里图阿雷格武装的情况很难说没有效仿北非动乱和苏丹分离的先例。上述地区在相应条件下都有可能援引南苏丹的先例。

  (3)对非洲国家民族整合的新挑战

  西方新干涉主义对非洲民族国家整合过程的影响表现为:一些现有的处于民族整合过程中的非洲国家或民族可能改变思路,由目前的整合努力转向诉诸分离或加快分离进程。上述西撒问题、索马里兰、马里的图阿雷格民族等,都属这类情况。

  2、非洲经济面临的新挑战

  总体上看,西方对北非和苏丹事务的干预在经济上造成的消极影响首当其冲波及当事国自身,由此对整个非洲地区经济产生消极作用。

  根据相关研究,2011年的“阿拉伯之春”对北非地区的国内消费和外国投资造成消极影响。由于北非国家、特别是产油国长期以来一直对国内石油消费提供价格补贴,局势动荡时更影响到正常的国内消费收入。其中,当阿尔及利亚面临革命威胁时,为稳定局势,政府在包括石油消费的大范围公共消费方面提供了优惠政策,致使国内油气消费更加难以通过市场价格结算,公共支出与收入面临严重困难。另一方面,由于受到动荡局势的影响,北非国家难以吸引外国直接投资,致使北非产油国难以进一步发展生产,财政收入和经济受到影响。[55]据法国投资银行专家估计,截至2011年4月,埃及动荡对埃及国内经济造成的损失每天达到3.1亿美元。[56]另据国际货币基金组织(IMF)报告,2011年革命发生以来,经济和财政困难困扰着埃及:旅游业大幅下滑,投资停顿,国内生产总值(GDP)增长乏力,预计2011-2012年度仅能增长1.5%,而革命发生前2009-2010年度埃及的经济增长率曾为5.1%。此外失业率攀升至12.4%。低收入和高支出造成国家财政严重赤字。利比亚的经济更是遭受重创,国内生产总值增长率由2010年的2.9%急速下降到2011年的-60%;突尼斯同期的增长率分别是3.0%和-2.2%。[57]

  从整个非洲角度看,首先,北非经济受到的影响需要一定时间才能恢复,其确定性仍然取决于这些国家是否实现国内稳定,经济发展是否走上正常轨道。但截至2012年7月,在北非地区至少利比亚和埃及的局势仍存在不稳定因素,经济恢复仍需时间。其次,北非经济的不振影响到撒哈拉以南非洲国家的经济发展。动乱前的北非、特别是利比亚与撒哈拉以南非洲有着密切的贸易和经济联系,北非动乱造成的经济下滑必然伤及两个地区的贸易和其他经济交流,从而累及整个非洲经济。同时,非洲经济一体化的许多议程也将受到影响。

  四、西方对非决定性影响力的总体特点

  (一)对基本影响力的超越性应用

  西方对非决定性影响力是建立在对非基本影响力的基础之上,后者是前者的重要前提条件。西方实施对非决定性影响力所用的制裁和军事打击等手段,都是在与对象国既有关系的基础上,或者通过与对象国的邻国、所在地区或通过与全球性平台的关系加以实施的。西方对北非局势和利比亚的政治、军事干预源自其政治价值观和经济实力对非洲的既有影响,源自西方强大的软、硬实力和在国际社会的鼓动能力。美国最终推动南苏丹实现独立,与其早期与苏丹和苏丹南部各方的关系有关,与通过达尔富尔问题对苏丹政府施加压力有关,也与美国在非洲的价值观外交有重要关联。法国之所以军事干涉科特迪瓦,是因为其在该国有驻军、在科有重大政治、经济利益。也就是说,一旦西方对非洲的基本影响力不足以维持其在非利益,这种基本力量就会被集中升级为决定性力量。具体表现为:常态化的政治、经济合作可能终止,并直接转化为制裁;军事合作可能被终止,直接转化为制裁,或者作为合作关系部分的相关军事人员和设施、装备,直接用于对相关对象的武力打击。

  总体看,西方对非基本影响力是常态化因素,而决定性影响力是非常态化因素,其实施是为充分发挥或者补充基本影响力的不足。

  (二)政治、经济制裁,必要时直接进行军事干预

  一般而言,政治、经济制裁和军事打击都是非常态化手段,其结果具有决定性意义。从顺序上看,西方对非决定性影响力都是首先实施各种非建设性干预和制裁,而后择机择时进行军事打击;从整个过程看,如果制裁能够起到决定性效果,军事打击一般不会发生。反之,军事打击会成为决定性影响力的手段。当然,军事打击根据程度不同也有不同类型。比如在利比亚卡扎菲政权倒台前夕,西方大国对当时利比亚反对派的军事支持便属于介入性质,属低烈度军事行动,但也属于决定性手段。

  (三)对非洲影响深远

  从历史的角度看,2011年以来西方对非决定性影响力将对未来非洲政治产生深远影响,西方价值观作为西方在非核心影响力将会长期存在;继冷战干涉之后,新干涉主义模式再次刷新非洲人的记忆,这一模式可能继续成为未来西方对非洲实施决定性影响力的核心理念或手段。

  第三章 西方对非综合影响力的新特点及其对非洲影响

  西方对非综合影响力由基本影响力和决定性影响力构成。西方对非基本影响力是西方影响非洲的基本实力环节,其中历史和文化联系以及政治、经济等合作平台是基本实力因素。在这个环节中,西方国家与非洲基本维持了正常的国家间关系,在与非洲国家的双边或多边政治、经济互动中,在西方国家表现自己影响力的同时,非洲国家也能对西方产生一定影响力,西方对非影响力具有一定的相对性;西方对非决定性影响力是指:当非洲发生突发性事件,且西方认定这种事件严重挑战其在非利益时,西方在与非洲国家的互动关系中以及在其过程中动用的特殊力量——比如强制性政治、经济制裁和政治、军事干预等。这种影响力虽然不一定是绝对的,但往往是决定性的。决定性影响力是西方基本影响力的延伸应用,是西方强权政治的表现形式。20世纪90年代非洲国家的民主化浪潮、2002年起英国及其他西方国家对津巴布韦穆加贝政府的制裁、2011年西方对北非及科特迪瓦的干预、苏丹南北分离等,都导致了相关国家政治或经济局势的重大变化,都是西方决定性影响力的结果。

  一、西方对非综合影响力及其对非影响新特点

  总体上看,西方对非综合影响力新特点表现在:

  (一)基本影响力与决定性影响力相结合:非西方大国难以具备的综合影响力

  如前所述,西方对非洲基本影响力的基础是软、硬实力;与非洲国家良好的国家关系;具有机制化和常态化的合作平台。这些因素也同时构成了西方对非决定性影响力的基础,没有这些基础,西方对非洲的决定性影响力就难以实施。

  西方对某些不符合其利益的非洲国家实施制裁,或在非洲进行政治、军事干预,即实施决定性影响力,其底气建立在基本影响力的几个方面:

  一是西方国家的政治、经济实力。在西方国家中,特别是西方七国:首先这些国家是发达国家,其经济总量、技术实力居全球首位(以美国为代表),其相对于非洲的心理和实际优势较之世界其他地区或国家更大;其次,西方国家中的美、英、法三国是联合国安理会常任理事国,其对非洲国家在全球性平台的参与和影响具有重要作用:既可以推动对非洲国家的制裁(如对苏丹和利比亚的制裁)甚至发动战争,也可以有助于非洲实现自己的利益。在非洲与联合国改革、解决非洲发展问题、贸易等议题上,西方大国都有重要发言权。

  二是对自己在非洲的影响力和控制力有底气,对其与非洲国家的关系有底气,不惧引发其他非洲国家反弹。这种底气建立在西方对非洲历史文化深刻影响的基础上,建立在西方与非洲国家紧密关系的基础上,特别是建立在民主、人权和良政等西方深刻影响非洲的价值观基础上。作为前殖民宗主国,英国和法国与非洲国家的关系不仅是政治上的紧密联系,更多是一定程度的语言、文化认同,其中经济联系是极其重要的基础环节。双方的利益相互交叉依赖,相互渗透。另外,社会联系也相对紧密:比如由于历史的原因,至今仍有大量欧洲人居住在非洲,同时也有大量非洲人居住在欧洲和美国。直到21世纪初,仍有非洲移民前往欧美国家置业或寻找就业机会,这既反映了非洲与欧美关系的现实,也是双方关系进一步加深的表现。另一方面,从非洲的情况看,非洲国家普遍对西方有所依赖,同时在政治上不愿得罪美国等西方国家。因此,尽管非洲国家对西方控制非洲、在非洲攫取经济利益的做法多有微词,但却很难形成与西方的实质性对抗。此外,西方是非洲民主、人权和良政价值观的教师爷,西方对非洲与自己的价值观认同有着足够的自信。

  三是认为非洲有求于西方国家,非洲离不开西方国家。在西方大国看来,西方对非洲的掌控建立在非洲对西方依赖的基础上。除了一般的发展问题外,西方在对非援助、减债等方面抓住了非洲的要害,它们深知,如果没有国际援助,一些非洲国家、特别是非洲最不发达国家将难以为继。比如:2005年至2008年间布隆迪和利比里亚对外援的依赖平均达到40%以上,其中2007年和2008年两年,利比里亚对国际援助的依赖分别达到125.2%和185.8%。[58]很难想象,如果没有外国援助,这些国家的经济将如何存在,人民生活将怎样安排。实际上,援助依赖程度很高的非洲国家不在少数。由于急需资金和需要摆脱债务负担,非洲国家普遍看重与国际货币基金组织和世界银行两大国际机构的合作,积极配合其各种减债计划,而这两大机构正是由西方国家所控制。由此不难看出非洲对西方国家的实际依赖。

  西方对非洲的战略目标之一,就是政治上控制非洲并在非洲获取经济利益。殖民主义时代如此,到今天也没有发生质的变化。可以说,西方对非基本影响力和决定性影响力之间的关系是:当通过基本影响力难以达到或实现其战略目标时,决定性影响力便成为最后选择。这也是西方对非综合影响力的总特点。

  西方国家对非洲综合影响力,是其他非西方大国(无论中国或印度)难以具备的,这是因为:其一,非西方大国尚不具备类似西方的政治影响力和经济实力;其二,更重要的是,非西方大国没有实施类似西方决定性影响力的理念和传统,因此很难形成类似于西方的对非综合影响力。

  (二)媒体、出版物、学术研究、智库和话语权:西方对非综合影响力的急先锋

  作为软实力的重要组成部分,西方的媒体、出版物、学术研究、智库和话语权在西方对非综合影响力中具有先导性地位。从当今国际媒体主流看,西方在平面媒体和多维媒体方面都占据优势。国际媒体的基本格局是:西方媒体具有传统的软、硬件优势,占据国际传媒的主体地位;中国、印度等新兴经济体国家虽然也积累了相应的媒体力量,但远不及西方媒体。中国媒体在语言和国际理念上与西方媒体的差距使其发展受到较大制约;包括非洲在内的其他地区的媒体基本局限于地区范围内,尚不具备全球性影响。

  从非洲的情况看,在新闻、社会媒体和出版物方面:多数非洲国家转播美国有线电视新闻网(CNN)和英国广播公司(BBC)的新闻及其他节目。一些非洲国家的新闻广播或电视新闻主要依靠西方媒体,本国媒体只能提供少数娱乐节目。此外,从广义的社会文化看,西方的著名媒体集团产品对非洲影响巨大。比如美国最大的电视广播公司、总部设在澳大利亚的新闻集团(News Corporation),其旗下的福克斯广播公司(FOX电视)、福克斯有限网络(Fox新闻频道和国家地理频道)、英国《太阳报》和《泰晤士报》等,都在非洲有发行;美国在线-时代华纳(Aol Time Warner)公司出版的《时代》、《人物》、《体育画报》、《娱乐周刊》和《财富》不仅遍布全球,也在非洲有重要影响。该公司出品的《黑客帝国》、《完美风暴》和《哈利·波特》等著名影视产品也深刻影响了非洲的年轻人。

  在学术研究方面,包括南非在内的多数非洲研究机构不仅在运作体制上与西方一致,而且收集的研究资料多数来自西方媒体和西方研究智库、学术机构和政府或非政府机构组织等。从当下情况看,其中一大原因是语言问题。比如非洲国家研究中非关系的学者、专家,其多数或者所有资料和数据都来自西方,其原因一是因为不懂汉语,难以读懂汉语资料;二是汉语资料过少,即使中国政府许多部委的网站,其英文版面和资料也非常有限。这种情况下,非洲学者的观点很难不受西方影响。

  通过掌握媒体、学术研究和政治价值观的话语权,西方对非洲的决定性影响力更容易地取得进展:苏丹达尔富尔危机的国际化就是西方话语权的结果,这一结果帮助美国等西方国家最终实现了压制巴希尔和分裂苏丹的目的,从而起到发动战争才能取得、甚至难以取得的效果。某种程度上,2011年西方成功干预北非事务,也是西方话语权的重要成果。

  (三)军事交流与合作:西方对非综合影响力的硬实力基础

  军事是一国硬实力基础的首要部分,也是国家政权存在和政治稳定的首要因素。正是看到这一点,西方大国往往根据自己的实力条件和利益诉求,通过与非洲国家的军事交流与合作对其实施影响。

  1、美国对非洲军事影响:全面加强在非军事存在

  冷战后美国在非洲的军事存在主要经历了两届政府和两个阶段,即布什政府侧重反恐的军事合作阶段和奥巴马政府全面深化军事合作及其影响力的阶段。两个阶段的结果是,美国全面加强了在非军事存在。

  以2001年“9·11”事件为标志,在21世纪初的第一个十年内,布什政府以反恐为名,先后在东非、西非、北非地区和南部非洲的部分地区开展多项反恐军事交流和训练计划,推动非洲国家制定了《镇压恐怖主义法案》(2004年肯尼亚)、《东非反恐计划》(EACTI,肯尼亚、乌干达、吉布提等东非6国)、《泛萨赫勒计划》(马里、乍得、尼日尔、毛里塔尼亚和阿尔及利亚等西非、北非国家)和“非洲联盟反恐中心”(设在阿尔及利亚首都阿尔及尔)等,美国则向这些计划或中心提供资金和训练支持,以使其配合美国在非洲的反恐安全战略。到2005年前,美国已在非洲开展的军事合作形式有:对外军售计划、对外军事资助计划、武器商业销售计划、国际军事教育和训练计划,涉及40多个非洲国家。此外,美国自身还先后制定实施“非洲危机反应计划”(ACRI)、“非洲突发事件行动训练补助”(ACOTA)和“非洲地区维和计划”(ARP)等多项对非军事合作计划,并与英国、法国和北约的相关军事计划相互合作或进行军事演习。2007年2月,美国总统布什正式批准了军方提出的组建非洲司令部的计划。虽然美国声称非洲司令部的作用是为“更好地协调美军在非洲的行动”,但鉴于美国在全球设有北方司令部、中央司令部、太平洋司令部、南方司令部和欧洲司令部等五大地区性司令部,非洲司令部的设立无疑是将非洲地区纳入美国的全球军事战略框架内。

  奥巴马政府执政以来,美国在继承布什政府在非军事存在的基础上,以淡化军事功能、推动与非洲经济合作为名,进一步拓展非洲司令部的职能,使其成为美国在非实现安全利益的主要工具。截至2011年5月,美国已与20个非洲国家签订军事方面的《物品劳务相互提供协定》(ACSA),另有27个非洲国家达到该协定加入标准。根据计划,2011年美国共在非洲开展13项双边和地区性军事演习,参加方包括美国、非洲联盟、相关非洲国家和非洲地区组织,内容涉及一般军事演习、后勤支持和多边训练等不同科目。[59]

  美国“非洲之角联合特种部队”(Combined Joint Task Force – Horn of Africa,CJTF-HOA)是美国非洲司令部下属的部队,其前身是2001年美国应对“9·11”袭击时成立的“东非之角持久自由行动”(OEF-HOA)所属部队。截至2012年11月,该部队的行动范围含盖布隆迪、吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、塞舌尔、索马里、坦桑尼亚和乌干达等东非国家;利益范围则含盖中非、乍得、科摩罗、民主刚果、埃及、马达加斯加、毛里求斯、莫桑比克、苏丹和南苏丹等中部和南部非洲国家,[60]影响范围较大。

  此外,美国还以打击索马里海盗和乌干达圣灵抵抗军(LRA)为名,进一步加强对东非地区国家的军事影响。美国分别向刚果(金)、中非共和国和南苏丹等相关国家提供武器、物资、培训等军事支持,以增强这些国家打击圣灵抵抗军的能力。截至2011年10月,美国已向乌干达等受到圣灵抵抗军影响的国家和地区派出军事顾问,通过与当地军事机构和地方政府建立良好关系,实现情报分享并帮助培训和制定行动计划。[61]

  总体上看,美国对非洲的军事影响趋于全面、深入发展,美国正通过军事合作支持其在非洲的政治、经济战略。美国在非洲的军事存在加强了非洲国家在军事安全领域对美国的依赖性,增加了今后美国直接干预非洲安全和内部事务的可能性。

  2、法国在非军事存在:利益的基础与象征

  长期以来,法国在非驻军的主要职能是维护法国利益,配合法国政府的相关政策和战略。冷战后,法国曾一度对非洲实行“既不介入,也不冷漠”的政策。2002年希拉克再次当选总统后,受美国在非单边行动的刺激,法国重新开始加强在非洲的军事、政治影响力。之后,法国在非洲军队发挥了保护法国侨民和干预解决当地国家冲突的重要作用。法国独角兽部队曾于2003年和2011年两度干预科特迪瓦的军事冲突或军事政变;于2006年和2007年干预中非和乍得国内冲突。2011年法国带头对利比亚发动军事打击及对科特迪瓦军事政变的干预,再次树立了法国强力回归干预非洲事务的形象。

  截至2008年,法国派驻海外的12000名军人中,将近一半部署在非洲。法国在非洲有三大军事基地,吉布提是最大的,其次是塞内加尔首都达卡和加蓬利伯维尔的军事基地。法国几乎与所有法语非洲国家都有军事合作协定或计划。可以说,在非洲的军事存在是法国在非利益的基础和象征。

  3、英国对非军事合作:传统影响力的延续

  英国非洲的军事存在主要由三部分组成:英国和平支持队(British Peace Support Team,BPST,设在南非);英国军队训练队(British Army Training Unit Kenya,BATUK,设在肯尼亚)和国际军事辅助训练队(International Military Assistance Training Team, IMATT(SL) 设在塞拉利昂)。当然,除了与非洲国家的军事合作,英国还与法国和北约在非洲有所合作,其对非洲的影响是西方对非军事影响力的组成部分。

  英国和平支持队的主要任务是协调支持英国在东非地区的武装部队,以增强维和能力。其组成包括三个部分:国际反地雷行动训练中心(IMATC)、和平支持训练中心(PSTC)、与肯尼亚国防与参谋学院开展合作项目;英国和平支持队(BPST(SA))的任务主要是受南非国防部的委托,为南非的国防管理与和平行动提供支持;英国军队训练队(BATUK)设在肯尼亚首都内罗毕以北200公里的纳纽基(Nanyuki),由56名常驻人员组成,主要任务是为来访部队提供后勤支持。根据双边协议,每年有六个英国步兵团在肯尼亚实施六周的训练;国际军事训练队设在塞拉利昂首都弗里敦南部。其任务是帮助塞拉利昂建设一支民主而负责任的、有效而可持续的、有能力完成政府赋予的维护安全任务的武装部队。该训练队成立于2002年,其前身是曾参与联合国在塞拉利昂调解内战行动的英国训练队。随着近年来塞拉利昂军队的逐步成熟,英国训练队的规模在逐步缩小。[62]英国在非军事存在表明其传统利益需要持续维护,其影响力需要不断加强。

  4、日本在非洲军事部署:突破和平宪法、借以长期谋求在非利益

  2010年5月,日本宣布开始在吉布提建立军事基地,也是日本在战后建立的第一个海外军事基地,也是日本在非洲设立的第一个军事基地。该基地包括修建一座可以起降猎户星座P-3海军巡逻机和一个永久性港口设施。[63]事实上,早在2009年日本的海军巡逻机和导弹驱逐舰便开始在亚丁湾执行任务了。自建立军事基地以来,日本已多次和美国、北约等国家军队举行军事演习。不同于中国、俄罗斯等国出于打击海盗而建立的补给基地,日本在吉布提建立的基地是和美国、北约等相同的永久性军事基地。[64]这不仅意味着日本要假借打击海盗之名突破其和平宪法、使其军队合法化的战略意图,更意味着日本意图实质性扩大在非影响力,谋取更多在非利益的长远诉求。

  5、安全与维和:欧盟在非军事影响的新途径

  自2003年建立用于支持非洲维和行动的“非洲和平基金”、特别是2007年欧非峰会以来,欧盟已经开始实质性介入非洲安全问题。通过财政援助和人员培训等方式,欧盟开展对非合作,欧方支持非洲在地区维和行动中发挥主导作用,协助非洲联盟加强非洲待命部队(African Standby Force)的维和能力建设。欧盟在非洲还驻有“非洲安全改革援助团”(EUSEC)并开展“和平非洲”(Amani Africa)等行动计划。2008年3月17日,欧盟驻乍得东部和中非共和国东北部维和部队发表声明,宣布维和部队正式开始维和行动。维和部队包括来自十多个欧盟成员国的3700名军人,其中法国军人占55%。[65]这是欧盟在非洲部署的规模最大的部队。以独立实体参与非洲维和是欧盟介入非洲安全事务的重要标志,也是西方国家深化对非影响力、增强干预非洲事务能力的进一步体现。

  6、西方对非洲军事影响总体特点

  从西方大国在非洲的军事存在看,美国在非军事存在最为广泛,实力最强,影响也最大;英国和法国在非军事影响具有传统基础,各自的军事力量分别集中于英语非洲和法语非洲,但都能够在判定自身在非利益受到威胁、或者有必要配合西方整体利益时,对其在非洲的敌对方实施决定性影响力;日本在非军事存在是近年来的现象,但其为军队正名、长期影响非洲的战略意图不可忽视;欧盟目前在非军事存在主要通过维和显示对非基本影响,尚未看到其对非实施决定性影响力的战略意图。从地域上看,目前中、东非地区及非洲之角、西非几内亚湾石油产区和北非萨赫勒地区等与反恐和资源有关的地区,都是西方施加军事影响的重要地区,对整个非洲地区具有牵制作用。

  (四)通过提供援助实施对非影响

  对非援助是西方大国影响非洲的重要手段,有时甚至是决定性手段。对于一些高度依赖援助的非洲国家而言,西方援助是其维持经济社会运行和政治稳定的必要条件。西方大国正是利用援助杠杆,给非洲国家附加政治价值观条件,达到影响和控制后者的目的。

  1、美国对非援助:更加注重与对非战略配合

  与其他西方国家一样,长期以来,对非援助一直是美国实施在非战略和影响力的工具。布什政府时期,美国对非援助主要投向反恐合作国家。奥巴马政府以来,美国对非援助在维持平衡的同时,更突出对重点国家的援助:其一是美国认为在民主、人权和经济方面有“积极变化”的非洲国家,包括:7月新独立的南苏丹、11月实现和平公正选举的利比里亚、实现经济持续增长的埃塞俄比亚、莫桑比克、坦桑尼亚等国,以及在过去十年中减少了疟疾发病率的卢旺达、南非和赞比亚等;其二是加强美国在非洲的人道主义形象。截至2011年9月底,美国已向东非干旱地区提供7.5亿美元人道主义援助,其中1.75亿美元用于缓解索马里的人道主义危机。[66]这两方面与美国整体对非政策和战略相一致。

  2、法国对非援助:以法语非洲为重点,兼顾全面

  传统上,法语非洲一直是法国援助的重点,其中多数情况下,法国是法语非洲国家最大的援助国。此外,法国还通过联合国、国际货币基金组织和八国集团等其他多边平台向非洲提供援助。从总量上看,法国向非洲提供的援助仅略少于美国,远多于其他国家提供的援助。截至2009年底,法国向非洲提供的官方发展援助总额为976.6亿美元,略少于美国的982.7亿美元,而居第三位的德国为488.8亿美元,英国和日本都在389亿美元以下。[67]

  3、英国对非援助:以英语非洲为重点,兼顾全面

  英国是长期对非提供援助的西方大国,在其对外援助总额中,对非洲援助占最大比例。2006年英国对非洲官方发展援助(ODA)总额曾达到54.6亿美元,受经济形势影响,其后几年减少到27.95亿美元(2009年)以下,2010年回升到30.75亿美元。英国重点援助的非洲国家有:刚果(金)、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、马拉维、尼日利亚、苏丹、坦桑尼亚、乌干达和津巴布韦等国。[68]

  4、日本对非援助:日本影响非洲的重要途径

  上世纪冷战期间,日本对非洲的援助基本没有太多功利目的。相应地,1970年代日本向非洲提供的官方发展援助(ODA)也比较少,十年间只有30亿美元。从1990年代冷战结束起,随着追求大国地位的努力,日本对非援助逐步增加,整个90年代日本对非官方发展援助总额达到100亿美元。进入21世纪以来,日本在谋求政治大国地位的同时,将取得联合国安理会常任理事国席位作为外交工作的重要目标。与此相应,从2000年至2009年日本对非官方发展援助额达到170亿美元。期间,日本对非援助额在西方国家对非援助中位列第五位,仅次于美国、法国、德国和欧盟。2008年第四届非洲发展东京国际会议上,日本宣布未来五年将向非洲提供40亿美元贷款(长期低息)和25亿美元财政援助,援助总额比上个五年增加一倍。[69]2012年5月召开的第四届非洲发展东京国际会议后续会议再次呼吁加强对非援助。

  5、欧盟对非援助:自成体系,呈增长趋势

  长期以来,欧盟对非洲的援助一直在一系列协定的框架下进行,有着自身独立的体系和方式。根据2010年修订的《科托努协定》,欧盟对包括非洲在内的非加太国家的资金援助领域包括:用于支持减轻债务负担的相关措施;宏观经济政策与结构改革;稳定出口收入及社会经济改革;部门政策与改革;技术合作、人道主义及紧急援助等。援助方式主要是预算支持(援助国直接向受援国中央银行转移援助资金)和预算外的欧洲发展基金(EDF)。

  欧盟对非援助呈总体增长趋势。除了人道主义援助和一些传统的社会发展项目外,欧盟在非洲还有诸多基础设施援助项目(公路、社会和经济等基础设施),效果较好,在非洲国家有一定影响。

  6、西方大国对非援助的总体特点

  西方大国对非援助总体上表现为一定的重点性和语言文化地域性。英国和法国对非援助分别主要集中于法语非洲和英语非洲国家,以加强和巩固其战略后方为主;美国对非援助主要集中于美国认为民主、人权和良政效果较好的国家,同时一些资源富有型国家和对美国有安全战略意义的国家也是美国援助的重点。美国对非援助与其全球战略联系在一起;作为国家集团和西方代表,欧盟对非援助比较兼顾整体,重在传递西方道义形象和价值观;日本对非援助则更多功利目的,在打造良好道义形象的背后,意在塑造其政治大国地位,近期目的是为其在获取安理会常任理事国席位问题上争取非洲国家支持。

  实际上,西方国家通过双边和欧盟、国际货币组织和世界银行等机构,共同构成其对非援助的整体网络体系,透过这个庞大而多层次的体系,西方国家实现了对非洲的政治和价值观影响,实现了自身的利益。

  (五)通过国际货币基金组织和世界银行等多边组织体现的综合影响力

  迄今,国际货币基金组织和世界银行的决策权和主导权仍然掌握在西方手中,自上世纪50、60年代非洲国家逐步取得独立以来,这两个国际组织就一直持续着在非洲的影响。透过这两个组织在非洲的运作,西方国家从更大的范围和平台获得对非洲的影响力。

  国际货币基金组织和世界银行对非洲的影响力主要表现为以下方面:

  一是两大机构都有援助性质。从功能上看,国际货币基金组织主要是向成员国提供宏观经济和财政政策建议;帮助中低收入国家有效管理经济,并为其设计制定适当的宏观经济、财政和结构性政策;向遭遇国际支付困难的成员国提供贷款支持。该组织还向低收入国家提供优惠贷款,以帮助这些国家发展经济、减少贫困。[70] 世界银行则主要通过国际复兴开发银行(IBRD)和国际发展协会(IDA)两机构,向发展中国家提供低息贷款、无息贷款和赠款。[71]

  二是两大机构拥有具重大影响力的支持渠道,对非洲国家具有吸引力。多年来,尽管实际效果未必积极,但国际货币基金组织和世界银行两机构毕竟深深介入了非洲的发展进程。特别是1996年两机构共同制定并开始实施的“重债穷国减债计划”(HIPC Initiative)及其后续“多边减债计划”(MDRI),对非洲国家有重大吸引力,影响广泛。截至2012年6月,达到或即将达到重债穷国减债计划完成点的非洲国家有28个,处于待决定点的非洲国家有三个,[72]占到非洲国家的一半以上。

  三是通过对支持或援助计划附加条件影响非洲。国际货币基金组织早在1950年代便引入援助条件,一般针对受援国的财政金融和汇率政策施加影响。据统计,1990年代国际货币基金组织附加的条件达到顶峰,其中对泰国结构调整条件为73条,对韩国94条,而对印度尼西亚则达到140条之多。世界银行则从1980年代的结构调整计划到1999年的《减贫战略文件》(PRSPs),同样成为附加条件的典型。[73]非洲国家作为两机构的合作对象,同样受到相关条件的消极影响。1986~1992年间,面临沉重债务负担和国内冲突等影响的30个非洲国家不得不实施两机构提出的结构调整计划。结果是:一方面,“由于结构调整措施涵盖了宏观经济政策的诸多方面,同意接受结构调整贷款,实质上形同将一个国家的经济控制权拱手让给世界银行和国际货币基金组织”;另一方面,限制国家干预的政策导致公共开支的削减和再分配政策不能有效执行,致使这些非洲国家陷入贫困和发展指数恶化的境地。[74]

  四是通过一些国际会议或国际平台,国际货币基金组织和世界银行的声音往往被赋予权威色彩。两机构通过多种研究机构和多领域研究,其对各国各地区经济政策和经济运行状况的检测和监督,在客观上造就了两机构的某种权威性形象。西方大国往往通过借两机构发声,得以在更大的权威和道义平台上影响非洲。

  总体上看,多数非洲国家、特别是急需解决债务和资金困难的非洲国家,非常重视与国际货币基金组织和世界银行的合作关系,在配合两机构提出的条件和完成相关战略文件方面都十分努力。此外,具体工作方面,所在非洲国家都尽力为两机构办事处提供了良好和便利的条件;在一些非洲国家,后者受到的重视程度可以高于一些重要国家所驻当事国的大使馆。作为两机构的实际操纵者,西方大国是两机构在非影响力的主要受益者。

  (六)通过与非洲联盟等非洲地区组织合作实施对非综合影响力

  作为非洲联盟存在的基础之一,可以说,“非洲发展新伙伴计划”(The New Partnership for Africa's Development, NEPAD)自其草拟之时起便将争取西方国家支持作为计划实施的现实基础。正因为这一点,一些非洲国家领导人和学术界人士曾对新伙伴计划表现出消极、甚至反对态度,认为这一计划过度依赖外部、依赖西方发达国家支持,非洲仍然缺少自主性,并由此断言新伙伴计划没有前途。截至2012年12月,新伙伴计划的合作伙伴包括英国国际发展部(DFID)、德国技术合作公司(GTZ)、改善营养全球联盟(GAIN,瑞士基金)等西方机构,以及联合国非洲经济委员会、联合国发展计划署、联合国粮农组织和世界粮食计划署等多边机构。[75]后者虽然是国际组织,但西方国家在其中拥有很大主导权,其对非合作难免留有西方烙印。

  非洲联盟最大的挑战在于维护非洲和平的能力不足,其中除了其下各地区组织的组织能力问题外,主要是资金欠缺。而非盟的维和资金主要来源于欧盟、八国集团和美国的西方国家。美国对非盟的关注比较早。2006年8月,美国在非盟设立外交机构,是第一个在非盟设立外交机构的非非洲国家。美国驻非盟大使迈克尔•巴特尔(Michael Battle)曾表示支持非盟推动民主和新闻自由、促进和平安全以及实现人权、良政和法律秩序的努力。在援助方面,美国曾向非盟支持的非洲农业发展综合计划和非洲发展新伙伴计划提供资金支持,也曾向非盟有关维和与安全计划提供资助。[76]

  在合作机制方面,美国和非盟有一年一度的“美国-非盟高级别会议” (U.S.-AU High Level Meetings)。2012年11月28-29日,美非第三次高级别会议在华盛顿召开,讨论的问题涉及加强民主和良政;通过贸易、投资和地区经济一体化实现发展繁荣;推动和平与安全,以及教育、健康与社会发展等广泛领域的问题。此外还就苏丹和南苏丹之间进一步落实和平协议的有关问题表达关切和一致态度。[77]

  法国同样在非盟设有永久性大使馆。法国与非盟保持永久性对话机制,主要监督危机管理、落实欧盟-非洲伙伴关系有关决议等。法国领导人定期到非盟总部会见非盟领导人。法国还努力支持非洲非盟向外界传达非洲的声音以及支持落实非盟各级机构的相关决定等。此外,法国还向非盟提供资金和技术支持,在建立地区部队和组织选举观察活动等方面向非盟提供帮助。

  非盟与英国同样具有类似于法国的合作,英国也向非盟维和行动提供资金和技术支持。2012年7月,英国国防部证实:英国已向非盟部队设在索马里首都摩加迪沙的总部派出10名军事顾问,为非盟部队提供计划、通讯和医疗支持。

  除与非盟合作外,西方国家还与西非国家经济共同体(ECOWAS)、东非共同体(EAC)、政府间发展组织(IGAD)及南部非洲发展共同体(SADC)等其他非洲地区组织有经济贸易、政治对话等多种合作形式和合作机制。

  总体上看,与非洲地区组织的合作是西方影响非洲有一重要渠道,这种合作和影响建立在其他双边和多边合作的基础上。由于非洲联盟和非洲地区组织具有区域代表性和整体性特点,西方国家对这些组织的影响会更具普遍性和广泛性。

  (七)价值观:西方对非综合影响力的核心

  1、西方在非洲推行民主、人权和良政价值观的历史轨迹

  西方在非洲推动民主价值观曾是20世纪冷战时期美国和苏联两个超级大国争夺非洲的组成部分,民主价值观一向被视为资本主义区别于社会主义的根本标志。西方在非洲推动价值观的重要手段有两个:一是通过在政治、经济或军事上支持和策动非洲国家国内反对力量,破坏不符合西方战略利益非洲国家的稳定,或者颠覆其政府,迫使该政府屈服并进行民主改革,或者成立新的政府;二是以提供援助为诱饵,迫使非洲国家接受西方价值观。冷战时期西方对非洲的价值观战略多以前一种为主。冷战后,在整个20世纪90年代,西方在非洲价值观战略多通过设置援助条件实现。早在1990年代初,随着“历史终结”论和新自由主义的兴起,以美国为首的西方对非洲的援助附加了越来越多的民主、人权等政治条件,导致20世纪90年代上半期非洲国家的民主化浪潮和动荡局势。英国、法国相继于1990年代初开始对非洲援助附加民主、人权、良政和法律秩序等政治条件。对于拒绝实行民主和消除腐败的国家,英国曾毫不犹豫地取消援助,从1991年到1997年相继取消对索马里、苏丹、马拉维、肯尼亚和赞比亚等国的援助。[78]国际援助明显成为惩罚和控制非洲国家的工具。

  2、进入21世纪西方对非洲价值观战略应用

  进入21世纪以来,在非洲国家普遍实行多党制民主体制的基础上,以美国为首的西方国家非但没有放松对非洲的价值观影响,反而以价值观作为进一步深化控制和影响非洲的工具。这一时期,西方国家价值观战略重点放在以下方面:一是有选择地清除或抛弃一些非洲国家的独裁政权,如利比亚卡扎菲政权、科特迪瓦巴博政权、埃及总统穆巴拉克等;二是对非洲国家的选举加强干预,通过派遣选举观察员以及和非洲地区组织合作,监督和保证民主选举的“公正”;三是在施加基本影响力的同时,西方强化了决定性影响力。2002年英国及西方国家对津巴布韦的制裁、2003年起对苏丹巴希尔政府的打压,直至2011年北非动荡和苏丹南北分离,无不贯穿着西方通过其决定性影响力对非洲施加的民主、人权价值观的核心影响。四是西方价值观继续充当西方向非洲国家提供援助的基本条件。

  值得注意的是,西方还在其对非政策和道义方面都打上深深的价值观烙印,不失时机地引导非洲对西方的认同。美国公开宣称其对外援助的目的,首先是通过推行民主和自由市场实现美国的外交政策利益。[79]在发展领域,西方的援非产品多打着道义标签,诸如美国的《非洲增长与机遇法案》、“总统艾滋病计划”,还有多种非洲国家发展支持战略等,都属这一类型。

  另外,西方提出的诸多在非洲的商业行为准则,是西方贯彻其价值观、引导非洲国家认同的重要手段。诸如采掘业透明度倡议、赤道原则、森论管理委员会、全球报告倡议、金伯利进程、联合国全球契约、安全和人权自愿原则等,其范围和领域涉及非洲资源、环境、人权、劳工、反腐败及政治价值观等多个层面。通过这些平台,西方不仅适时推广了价值观,还同时获得相关话语权,成为其控制和影响非洲、打压中国等新兴经济体国家在非竞争力的又一重要领域。

  3、当今非洲对西方价值观的认同

  20世纪90年代的民主化浪潮是西方价值观在非洲全面奠定基础的标志,给后来西方对非洲进一步深化民主、人权和良政等西方价值观提供了决定性条件。目前非洲民主价值观的格局是:

  其一,截至2012年7月,除斯威士兰外,几乎所有非洲国家都实行了多党民主制,尽管一定程度上不同于西方民主制。

  其二,经过多年发展,民主、人权与良政价值观已成为非洲政治价值观。非洲联盟宪章及非洲发展新伙伴计划等全非性组织和议程都将民主、人权和良政作为指导非洲政治体制和经济发展的基本原则,非洲各国政府和民众也在原则上认同这些原则。

  其三,作为民主、人权和良政价值观的产物,20世纪90年代以来非洲的非政府组织或市民社会团体大量涌现。这说明,经过十多年的民主化,非洲社会已具有较为普遍的开放性,非洲的民主程度已具有普遍的社会基础。从分析西方在非影响力角度看,尽管非洲的非政府组织或市民社会团体涉及范围多样、作用良莠不齐,但这些组织有两个基本特点:一是推进民主、人权和良政的有生力量。现实地看,实行多党民主以来,非洲的市民社会团体在推进非洲国家政治民主化、推动政府政策及财政透明化、改善政府执政方式和保护人权等方面都起到重要批评监督作用;二是某些非洲市民社会团体客观上充当了西方在非洲价值观的代言人。非洲的市民社会团体,其运作经费基本都来自西方政府、企业和公益组织等机构资助,因此其声音和运作基本遵从于西方话语体系。

  二、现有西方对非洲综合影响力将持续相当长时期

  西方对非综合影响力的可持续性建立在西方相对于非洲和其他国家在非洲的软、硬实力优势之上。西方在非基本影响力涵盖了西方在软、硬实力和各层次对非关系中的基本实力,因此其基本影响力是对非综合性影响力得以持续的基础。

  (一)西方软、硬实力及其对非综合影响力的持续性

  在西方对非基本影响力中,从软实力看,西方在非影响将长期存在,其模式是:以民主、人权和良政价值观为核心;以政治关系为先导;以语言和历史文化联系为基础;以多种合作论坛、会议、伙伴关系和协议、协定等为平台,综合发挥作用。从硬实力看,尽管2008年以来面临经济或债务危机,但西方国家雄厚的经济基础并没有动摇,美国仍是世界唯一超级大国,日本、法国、德国、英国以及大多数欧盟成员国也都有完备发达的产业体系和技术基础,这些国家作为经济大国的地位难以在短期内改观,其对非洲的影响力将会持续。从军事因素看,美国等西方国家对非军事合作已经走向全面深入阶段,估计至少未来20年内其他国家难以对其形成竞争力。

  (二)非洲发展现状决定其难以抵制西方影响

  在与西方国家的关系中,非洲在政治、经济等各方面尚居于不对等地位,总体格局是非洲远远落后于西方,特别是非洲的发展问题较多,在与西方的利益交互中,非洲处于被动地位。非洲的主要问题表现在:

  其一,民生方面面临诸多挑战。据世界银行《2011年世界发展报告》,在全球40个最不发达国家中,撒哈拉以南非洲就占到29个,占近3/4。[80]另据联合国发展计划署报告:2011年撒哈拉以南非洲在人口出生预期寿命、成人教育平均年份和人均国民收入(GNI)等方面指标均低于世界其他地区。[81]

  其二,尽管近年来有积极表现,但非洲经济中一些结构性问题仍未改善。2005年至2011年除深受国际金融危机影响的年份外,非洲国家总体的国内生产总值多在5%以上,相对维持了较高的增长率。然而,非洲在技术创新、产业升级和产业多样化、改善基础设施和管理制度等多方面长期难以取得突破;自然资源收入难以转化为有效的经济发展资源;商业投资环境受到多种因素的制约,影响了外资流入。[82]

  其三,非洲在国际贸易中的比重仍然很低,出口产品结构仍不合理。自上世纪80年代末以来,非洲在国际贸易中的份额长期处在2-3%之间,2009年也只占3.1%。[83]非洲对外贸易以矿产品和石油等基础产品为主的商品结构并没有明显改观。

  第四,基础设施缺少是制约非洲发展的瓶颈。从世界银行统计看,非洲在道路、电讯、电力、生活用水以及相关成本费用等方面都分别超过其他发展中国家,发电能力和道路发展问题尤其突出。基础设施的缺乏不仅影响了国民经济的发展,而且制约着非洲地区间以及与地区外经济的联系。

  第五,经济发展问题的存在导致非洲对国际援助的高度依赖。同时,贫困和外债、政治稳定问题等仍是制约非洲发展的重要因素。

  为了解决发展问题,非洲需要与其他国家和地区、特别是与作为发达国家的西方大国进行合作。鉴于西方大国对非洲的综合实力优势,可以说,解决非洲发展问题所需要的时间将与西方对非洲综合影响力的持续性成正比例。

  (三)西方援助对非洲的巨大吸引作用

  从数据看,国际援助的主体仍然是西方,同时,对非洲援助的主体也是西方国家。据统计:截至2009年底,美国、法国、德国、英国和日本向非洲提供的官方发展援助(ODA)实际支付总额分别为982.67亿美元、976.57亿美元、488.81亿美元、389.23亿美元和327.23亿美元,中国约为184.60亿美元。[84]西方对非援助涉及民主、良政、人道主义、社会、经济及相关基础设施、健康、教育、环境等各个领域。同时西方还通过联合国、国际货币基金组织和世界银行以及非政府组织等渠道对非洲提供援助,对非洲发展起到一定积极作用。面对资金短缺的非洲,西方的援助(包括优惠贷款和减债)对一些非洲国家具有不可或缺的作用。正是看到这一点,西方才将援助用作向非洲国家实施政治和价值观影响的重要杠杆。

  三、西方对非综合影响力的总体特点

  (一)西方对非综合影响力是西方对非基本影响力和决定性影响力的综合反映

  西方对非综合影响力建立在西方对非基本影响力和决定性影响力的基础上,是全面反映西方对非影响力的最高形式。西方对非综合影响力涵盖了基本影响力中的软、硬实力,西方与非洲关系中的政治、经济、军事和社会文化等各个层面的关系,同时,也反映了西方对非基本影响力升级为决定性影响力的过程与内涵特征。因此,综合影响力是西方对非影响力的本质特征。西方对非综合影响力在表现形式上既反映了基本影响力和决定性影响力的综合作用,也反映了西方价值观的核心作用和西方媒体在对非综合影响力中的先锋作用;既反映了西方对非综合影响力的现状,也反映了其未来相对持续性。

  (二)综合影响力反映了西方对非影响的相对完整的历史阶段

  从纵向历史的角度看,西方对非综合影响力反映了从基本影响力的常态到决定性影响力的非常态化过程,形成点、面结合的完整过程。从客观情况看,西方对非洲国家实施以推翻政权为目的的制裁和军事干涉的决定性影响的情况相对较少。西方军事干涉非洲多集中于20世纪冷战时期;90年代上半期的非洲民主化浪潮是西方对非洲实施决定性影响力的第二个节点;2011年对北非局势、苏丹南北分离的干预以及对科特迪瓦的军事干涉等,是西方对非决定性影响力的第三个节点。在三个决定性影响力节点之间,是西方对非基本影响力的持续过程。历史的启示是:西方对非决定性影响力都不同程度地主导了非洲政治的走向。冷战时期的苏联是西方在非洲的有力竞争者,如果说这一时期西方的力量相对有限的话,那么20世纪90年代和2011年两个节点中,西方则完全、或很大程度上主导了非洲的政治进程。其中,90年代的民主化浪潮是启动阶段,2011年干预则是西方深化影响非洲政治的标志。

  四、对西方对非综合影响力的总体评估

  对西方对非综合影响力的评估包括两个基本角度:

  (一)相对于非洲

  相对于西方综合影响力,非洲总体处于弱势被动地位。西方国家的软、硬实力和对非基本影响力决定了西方对非影响的长期性。西方对非决定性影响力将会加强这一过程的稳定性和方向性。当然,近年来非洲经济发展势头良好、充满希望,非洲相对于大国的重要性在不断显现、国际战略地位在不断提升。如果得以顺利发展,非洲有望在不远的将来形成某种有效应对西方综合影响力的能力。

  (二)相对于中国、印度等非西方大国

  自上世纪90年、特别是自2000年以来,非西方大国、特别是中国和印度等新兴经济体国家与非洲的关系迅速发展。中非关系、中非经贸合作的快速全面发展尤其成果丰硕,中非合作论坛机制化不断发展,合作领域不断拓宽,中国在非洲利益引发世界关注。印度与非洲的关系也全面快速发展,2002年印度政府启动“聚焦非洲”计划,2005~2008年印度和非洲共召开4次经贸合作会议;2008年印度又召开首次印非峰会,发表《印度非洲论坛峰会德里宣言》和《印度非洲合作框架》,逐步形成印非峰会的机制。印度与非洲合作正在全面向中非合作模式看齐,其成果值得关注。

  近年来中国、印度,加上巴西、俄罗斯等国在非洲的发展,在一定程度上与西方对非综合影响力形成竞争。其中,中国的影响力尤其引发西方担忧。不过,比较而言,中、印等国对非影响力主要表现为基本影响力,尚缺少西方大国具有的对非决定性影响力,这是涉及到与西方外交理念和历史传统的根本差异性的问题,这种差异不会在短期内有所改观。相比之下,西方对非影响力的着力点主要在历史、语言文化、政治价值观和军事合作方面,但面对非常局势时西方实施的制裁和军事干涉等决定性影响力对非洲政治有主导作用,这也是最终决定西方对非综合影响力优势的关键性因素,并由此形成西方对非综合影响力相对于其他非西方国家的优势地位。

  总体看,西方对非综合影响力有其历史积淀并在加强现实基础,其对非洲的相对优势性影响在短期内仍然难以根本动摇。

  第四章 西方在非洲影响新变化对中非关系的新挑战

  从总体看,进入21世纪以来,西方对非基本影响力的发展与中非关系的快速发展有着不同程度的因果关系。中非关系的快速、顺利发展,刺激和改变了其他大国对非洲的传统看法,使其在战略上更加重视对非关系及其在非利益。中非关系的发展使美国等西方国家感到其在非传统利益和影响力受到威胁和挤压,因而在与非洲的政治互动中不断显示出对中国的防范。从未来5~10年看,中非关系面临的新挑战主要表现在政治、经济等方面。

  一、中国在非洲政治影响力面临的新挑战

  (一)西方对非综合影响力进一步加深,中国将更直接面对西方大国的战略竞争

  进入21世纪以来,西方对非基本影响力不断发展。美国自奥巴马政府以来,在政治上强调与非洲的更加全面的合作关系。美国加紧与非洲国家发展军事合作关系,重提反恐议题。同时,美国通过其《非洲增长与机遇法案》框架下的对非经贸合作论坛,加强和扩大美国对非洲的经济影响力。包括英国、法国和德国在内的欧盟也通过其与非洲的共同战略,加强与非洲在政治、经济、和平与安全等各领域的全面合作与对话,欧非关系由此走向全面合作的新阶段。此外,欧盟和美国还特别将自己与非洲的关系定位于“平等的伙伴关系”。这虽然只是言词改变的一小步,但却是欧美与非洲关系理念变化的一大步。这不可忽视的一步,其含义在于,西方国家开始真正认识到非洲对于自身战略的重要性,认识到包括中国、印度等新兴经济体国家在内的世界大国在非洲的利益拓展,认识到维护其传统影响和利益所必需做出的变革和努力。在西方国家努力改变和加强与非洲关系的过程中,西方国家的各种首脑会议、协定和伙伴关系等平台发挥了重要作用,如法非首脑会议、八国集团首脑会议、美非经济论坛等,其功能在不断扩展。此外,西方国家对非洲的援助总体呈现增长趋势,西方援助更多开始侧重于非洲国家关注的经济发展和实现千年目标等领域。另一方面,2011年西方对北非的干预正是其看重在非利益的表现。

  目前,西方对非已经形成全方位影响:在范围上涉及官方和民间,在形式上涉及双边和多边,在内容上涉及政治、经济、语言文化和价值观等多领域,在趋势上仍然在很大程度上主导或影响着非洲发展的方向。西方对非洲综合影响力在总体上趋于加强。

  从中非关系角度看,西方对非影响力的加强意味着非洲面对西方的更多被动,也就意味着中国争取在非洲的战略利益将遇到比以前更多的困难。简言之,西方对非影响力的深化将意味着中国更多直接面对西方的战略竞争。这一点已从近年来美国对非战略中看出端倪。美国在战略重心东移亚太、在东海和南海不断煽风点火的同时,在非洲也开始对中国直接发难。美国国务卿克林顿在近年对非洲的几次访问中,都不失时机地挑拨中国与非洲国家的关系,提醒非洲警惕中国在非搞“新殖民主义”。克林顿的言行与美国在非洲的政治、经济活动具有一致性,其很重要的目的是限制中国在非洲的利益,打压中非关系的发展。美国对中非关系的公开发难,是西方与中国、特别是中美两国在非洲战略竞争的具体表现。

  (二)大国在非竞争给非洲提供了多种战略选择,中国在多边舞台将面临更多挑战

  对非洲而言,大国在非洲竞争未必是坏事。虽然大国竞争在性质上是对非洲进行争夺,但这种争夺毕竟不同于殖民主义时期的掠夺性争夺,也不同于冷战时期的政治性争夺,而是在非洲有望获得经贸优惠和援助等利益交换的前景下所进行的争夺。面对西方综合影响力逐步加强的现实,非洲国家对西方的认识和政策有矛盾的一面:一方面,非洲领导人对西方对非关系的实际不平等和试图控制非洲的本质有着清醒的认识;另一方面,迫于西方对非援助和经济、政治等影响力,非洲国家又不得不与西方保持良好关系。非洲国家实际上在借用中国与西方国家在非利益竞争,在谋求自身利益上寻找战略平衡。一些非洲国家在中非合作的有关场合赞扬中国,批评西方,而在与美国合作的场合又赞扬西方和美国。这虽然从人文心理的角度是可以理解的,但也折射出一种真实的心态。非洲国家的上述心态和潜在行为必将反映到国际多边舞台上,届时非洲在相关中国的利益问题上未必能够提供必要的支持。

  随着大国对非影响逐步加深和非洲战略选择的多元趋势,从长远看,中国发展中非关系将面临的困难主要是:政治方面,中非之间的互信将可能面临一些干扰因素,特别是在国际场合争取非洲国家支持方面,非洲的战略考虑将更多趋于平衡,中国将面临越来越多复杂因素,对非工作难度有可能进一步加大;经济贸易方面,非洲的利益将更多受到强调,贸易结构等问题将更多突出;援助方面,中国在选择援助领域、方式和力度上将需要做出更多调整,在实施策略和加入国际合作方面将面临新的挑战。

  (三)西方对中国在非利益和中非关系的指责和担心不会减少或消失

  首先,西方对中国固有的指责还会持续。主要包括:认为中国对非洲的投资和援助对民主、人权等西方价值观造成消极影响;认为不附加条件的中国投资和援助,加重了非洲国家的债务负担,使非洲国家的债务陷入新的恶性循环,同时也助长和支持了非洲相关国家腐败和不良政府的统治。其次,担心中国模式对非洲的影响力。中国模式在非洲的影响是中国崛起的一部分,也是西方借以打压中国的一部分。近两年美国国务卿在访问非洲时影射、甚至公开批评中国,也是美国全面遏制中国战略在非洲新的表现。再次,在具体措施方面,西方国家将会持续其已经提出或即将提出的各种规则和标准,仍将以人道主义、人权、环境、可持续发展和气候变化等多种借口,制约中国在非洲的经济活动和利益;西方国家热衷搞的“三方对话”还将持续,或者出现针对中国的更加实质性的措施或形式;非洲可能出现的新的安全危机或问题也可能成为西方打压中国的借口或工具。

  (四)中国在非洲的核心原则——不干涉内政原则——将继续受到挑战

  随着中国和西方在非洲的战略推进,在遭遇诸如非洲政治、经济变故以及西方干预所引发的有损中国利益的事件时,这些事件有可能对中国的不干涉内政政策造成新的压力和挑战。以中国在苏丹的情况为例,2011年1月苏丹南部举行独立公投前夕,尽管中国也在积极稳定与南方和北方的关系,但总体上没有像西方一样具有针对南北两方的选择性立场。可以说寻找机会,争取对中国最有利的结果是当时中国对苏丹南部公投的主要心态。同年,在利比亚危机中,中国的选择类似于在南苏丹问题上的情况。在面对苏丹分离和利比亚危机的局面时,中国不干涉内政原则面对的挑战是:如果当事国冲突双方能够通过谈判解决问题,则中国在不干涉内政原则下的政策还可以找到一定的机会,中国的利益有望得到维护——如在南苏丹;反之,如果当事国冲突双方谈判破裂,矛盾最终激化,中国维护自身利益的努力则会遇到较大困难——如在利比亚。原因很简单,因为前者双方找到了最大“公约数”,存在利益交汇点,中国可以作为双方共同利益的一部分而得以保护自身利益;而相对于后者,双方没有取得“公约数”,没有利益交汇点,中国自然无法支持双方任何一方利益。正因为如此,战后利比亚政府对中国在该国的利益基本采取了消极态度。

  概括讲,中国在非洲不干涉内政的政策主要面临两方面压力:一是受到西方指责。西方认为中国在“免费搭乘”美国及其盟友建立的安全框架,中国应承担与自身地位相符的大国“责任”,应在地区和国际安全问题上采取更加积极的“立场”;西方舆论指责中国不干涉内政的原则助长了非洲独裁政府的统治、助长其侵犯人权的行为等。二是受到国内压力。比如,2011年利比亚危机导致中国企业在该国经济损失的结果,引发国内有关如何保护中国在海外利益的讨论。其中,有的观点要求中国加强在相关国家的法律和领事保护,有的提醒加强风险意识,但也有观点认为中国应该通过积极影响当事国国内政治、甚至通过武力维护中国在该国的利益。在这两种压力中,国内压力是建设性的,而西方压力则具有消极性。从利比亚和苏丹的情况看,今后面临类似问题时,中国的选择仍将继续成为挑战,如果不能及时有效决策,中国的利益将可能遭受更大损失。

  二、中国在非洲经济影响力及经济利益面临的新挑战

  1、西方对非经济影响力的基本态势

  中国在非洲经济影响力的大小是相对于西方影响力的。进入21世纪以来,西方在加强对非政治影响的同时,与非洲的经济合作也在深度和广度上取得重要进展。如前所述,欧盟与非洲有着紧密的经贸关系。欧盟在与非加太国家合作框架下展开的经济贸易合作涵盖面很广,既涉及宏观经济、机构改革和财政金融政策等政策层面,也涉及具体的经济合作、投资和贸易等领域。尽管欧盟与非洲之间的“经济伙伴关系协定”进展有限,但毕竟已经启动,不能排除通过非洲与欧盟双方的进一步谈判实现广泛双赢的可能性。美国与非洲的经济论坛——“《非洲增长与机遇法案》论坛”,在涵盖面上也越来越广,2012年第11届论坛讨论的焦点涉及:推动改善商业环境、通过实施相关战略改善地区经济一体化基础设施、推动美国在相关基础设施产品方面的出口机会、鼓励再生能源利用等四个方面。与本次论坛同期召开的美国与非洲商业大会是美非经济合作的又一平台。一方面:该大会的议题聚焦非洲国家关心的基础设施发展、能源、运输、生活用水和卫生设施等领域,另一方面:双方企业合作的领域和机会更为广泛。仅美方参加的部门就包括国务院;运输、能源、农业部;国际发展署;千年挑战账户;美国进出口银行、美国贸易办公室等重要部门。此外,印度作为非西方国家,印度-非洲合作论坛近年来发展迅速,其在与非洲的合作领域在深度、广度上都在逐步接近中国。此外,近年来,在作为经济合作组成部分的对非援助领域,西方一方面在增加对非援助,另一方面其援助更多倾向于非洲关注的领域。

  2、中国在非经济影响力及经济利益面临的新挑战

  对于中国而言,西方国家以及印度和巴西等新兴经济体国家与非洲关系的发展,都会对中国与非洲的经济合作形成新的战略挑战,特别是在一些新领域或者通过新方式的合作,中非关系将需要做出相应调整。从普遍的相对意义上讲,任何一国或一些国家在非洲的经济进展都会相对抵消另一国或另一些国家在非洲的经济影响。中国与其他国家的对比关系也不例外。虽然这种相对性不一定是对立和排斥性的,但却可以是竞争性的。目前中国与非洲的经济合作主要是工程承包、投资和贸易三大块,加上对非援助,共同形成中国对非洲的经济影响力。尽管中国现有在非经济影响力具有自身优势,但考虑到未来发展,中非经济关系还是需要更多从竞争战略上加以考虑:

  其一,中国在非可持续的能源及矿产资源利益将受到挑战。目前中国在非能源及矿产资源企业主要集中在安哥拉、赞比亚、刚果(金)等少数资源大国,随着非洲国家可持续发展意识和相关法律法规的完善以及西方国家的不断施压,现有中国在非资源开发模式将在透明度、环境、促进非洲发展等方面面临更多挑战。同时,西方与中国在非洲的资源竞争也将进一步增加,中国在非能源及资源利益将可能面临新的挑战。

  其二,随着西方与非洲开展更多经济合作,中非间现有的经济合作形式可能需要进一步拓宽。现有的中非经济合作实际上主要是投资和劳务承包,一些产业性的合作尚未真正开展,经济合作的领域尚需进一步探索和拓宽。这方面,随着国内产结构的调整转换,中国向非洲的产业转移越来越显示出其必要性。产业转移将是拓宽中非经济合作,实现中国在非可持续经济利益的重要途径。

  其三,中国企业的经营方式将面临更多挑战。西方对非合作进一步加强,将会进一步巩固西方经营方式在非洲的基础。中国企业将在规范经营、社会责任、特别是在企业经营本地化方面面临更多挑战,需要尽快做出调整。

  三、中非合作论坛面临的新任务与挑战

  中非合作论坛是中非关系发展的综合框架,面对新的国际环境变化、特别是西方综合影响力的变化,中非合作论坛将面临新的任务和挑战。主要表现为:

  其一,面对西方开始加强与非洲的“平等伙伴关系”,如何进一步发展与非洲的政治关系、突出中非关系的传统特色将是中非合作论坛的重要任务。如果说传统的西方对非关系是以不平等的对话合作为基础,那么现阶段的西方对非关系则开始强调双方的“平等”性。尽管西方要真正改变自己的固有思维和理念还有很长的路要走,但毕竟已经开始着手改变,并且从欧非首脑会议和美非经济论坛情况看,这种改变将会逐步体现在西方与非洲合作的相关政策和协定中,意味着可能真正得到落实,其后续效应不可忽视。

  综合西方对非关系理念的变化以及相关非洲国家的因素,可以认为,中非政治关系面临的新课题主要来自两方面:一是面对西方对非合作理念的改变,一向以平等相待、真诚友好为基础的中非关系如何保持自己的特色;如何使中非关系继续区别于西方与非洲关系,并体现中非关系的相对优越性。二是20世纪60、70年的中非友好关系传统到现在已经在多方面受到削弱,非洲国家更加看重现实利益,更注重在与中国的合作中真正实现双赢、实现非洲的利益。中非政治关系如何在体现这种现实性的同时,还能不断激发传统情感,并且建立新的感情基础,将是摆在中非合作论坛面前的重要任务。

  其二,面对西方对非洲的以制裁和武力干涉为特征的决定性影响力,中非合作论坛如何反映中非关系的应对战略。作为西方决定性影响力基本要素的制裁和武力干涉,虽然其一般具有时效性和偶然性,但一旦实施,便会形成决定性影响。西方对非决定性影响力对中非关系和中国在非洲利益具有极大的现实和潜在危害性,应该引起足够重视。这方面,中非关系面临的新挑战是:如何协商制定因应非洲突发事件的合作关系和相应机制;如何进一步加强中非在安全领域的合作,包括中国与非洲各地区的合作、特别是与非洲联盟的合作;如何在突发事件发生时保护中国在非利益。

  其三,面对西方与非洲进一步加强的经济关系和非洲国家发展战略的变化,中非合作论坛如何在战略上体现自身的变化。在加强与非洲的经济合作中,西方必然有自己的特色和优势领域,但也难免在一些方面给非洲国家提供启示,后者将可能以同样的角度对中非合作提出要求,这是今后中非合作论坛应从总体上看到的因素。从目前情况看,非洲国家主要关注中非贸易平衡和对非投资问题,希望中国能够更多帮助非洲实现发展,包括传授发展经验和向非洲转让技术等。同时,非洲国家也希望中国加强对非洲农业发展的支持和帮助。非洲的关切也是中非合作论坛迫切需要面对的问题。

  四、中国在非洲的价值观影响将受到进一步挤压

  从目前情况看,虽然非洲国家实施的基本都是西方式民主政体,但对中国的发展模式比较认可,一些非洲国家的“向东看”战略说明了中国模式对非洲的吸引力。中国模式之所以为非洲看重的重要背景是:数十年来的西方模式并没有给非洲带来增长和发展,而是不断将非洲推向困难境地。非洲国家迫切需要寻找一种不同且成功的模式,中国模式正好符合这一心态。

  然而,西方不断加强的对非洲价值观影响,特别是通过军事干预等决定性影响力所施加的影响,将迫使非洲国家把价值观与发展模式分割开来。其结果是,中国的发展模式可能得到认可,但中国的价值观将受到排挤,而一旦价值观受到抵触,中国在非洲的政治影响力将打去折扣,并由此影响到中国在非洲的其他利益。

  第五章 关于中国对非战略的思考和建议

  一、关于中国对非总体战略的建议——5~15年中、长期战略

  (一)进一步加强中国对非基本影响力

  中国对非洲的基本影响力包括了中国现有在非各种软、硬实力因素,既包括中非政治、经济关系,也包括社会文化交流等内容。目前中非关系发展势头良好,中非合作论坛机制日渐稳定成熟。然而,相对于西方对非基本影响力,中国还存在自己的弱项,主要表现为:其一,中国在非洲的软实力尚显欠缺。相对于西方媒体、价值观和历史文化在非洲的影响,中国在非软实力差距明显,这也是造成西方对中非关系肆意歪曲并影响中国在非形象的重要原因。从战略上看,软实力的欠缺直接或间接影响到中国在非企业的经营,也将影响到中非政治关系和中国在非长远利益。其二,与美国等西方国家相比,中国的综合国力尚相对有限:中国能够在非洲投入的经济力量、特别是对非洲的援助还需要量力而行;尽管从成规模开始走进非洲到现在已有十多年时间,但由于中国发展阶段所限,中国在非企业总体还处于探索适应阶段,其在本地化、国际化以及社会责任等方面还需尽快适应并赶上;中国在对非投资、贸易等方面还有待加强和改善。其三,中国与非洲在安全领域的合作尚有较大空间。目前中国已在参与联合国非洲维和方面取得突破性进展,并且得到相关方面的广泛肯定,但从国家利益角度看,联合国维和属于多边行动,与中国与非洲国家的双边合作尚有区别。相对于美国、法国等西方国家在非洲的军事合作,中国差距明显。

  相对于西方对非综合影响力,中国对非战略主要依靠基本影响力因素,这就需要中国在深化挖掘中非合作领域方面做出更多努力。从长远看,上述中国对非基本影响力的相对薄弱环节需要从战略上加以重视,应从中国对非基本影响力的总体高度,系统筹划相关应对战略,重点应放在尽快补充短板和不足上,主要包括针对上述弱项的几个方面:

  其一,加强中国在非软实力。一是加强拓宽中国新闻媒体与非洲同行的合作,这方面大有空间;二是加强中非学术领域的交流。虽然目前中非合作论坛框架下的“中非联合研究交流计划”已经提供了很好的空间,但从战略层面看仍有拓展余地,特别是中非双方的人员往来交流尚有加强空间;三是加强民间和文化交流。可以说,目前中非合作论坛在这方面已经做出巨大努力,只是战略性的深化发展需要进一步筹划;四是应认识到软实力是个非常宽泛的概念,除了媒体和学术交流外,还可以包括提升中国形象的各个方面,比如:在非中国人更多融入当地社会、中国企业良好履行在非社会责任、中国在非商品较好的质量、中国支持非洲国家建立有效的政府管理系统、介绍中国发展经验、进一步支持非洲经济发展,等等。

  其二,深化、拓宽中非经济合作。根据中国经济发展状况,进一步引导中国企业到非洲发展,全面深化中非经济关系。目前中国经济结构已经发生变化,劳动密集型低端产业正在逐步转型为技术密集型中、高端产业,国内低端产业市场逐步收缩。这一过程中,中国低、中端企业向非洲的产业转移成为越来越热的话题,这些转移如果能有实质性进展,中非经济关系将会增加更加广泛的合作空间,由此不仅可以带动中国对非投资和贸易的更快发展,同时也可以对改善中非贸易平衡做出巨大贡献。未来中国增加对非投资和加强对非贸易的着力点应放到双方产业合作方面来。

  其三,深入挖掘中非安全合作新领域。实际上,除了中国参与联合国非洲维和行动外,中国与非洲的安全合作基本处于待开发状态。从经验看,西方国家不仅与非洲存在军事合作(包括战略对话、培训人员、联合军演和提供武器装备等)关系,而且还涉及社会安全领域,比如:为非洲警察和安保系统提供人员培训和装备等。鉴于一些领域的实际敏感性,中国在这方面可以积极参与非洲社会安全系统的合作,加强对非洲警察、安检和保卫系统及其人员的支持,包括提供人力、物力和技术支持等。这方的帮助意义重大,可能为维护中国在非公民和企业的生命和财产安全做出贡献。

  总之,加强中国对非基本影响力在具体方面可以表现为近期战略,但从总的战略趋势看,其中的具体项目需要长远的可持续性和深入发掘余地,只有如此,中国对非基本影响力才能真正成为保证中非关系发展的实力基础。

  (二)做好应对西方对非实施决定性影响力的战略预案和准备

  虽然西方实施对非决定性影响力具有一定的条件性和偶然性,但从既往经验看,西方决定性影响力对中国在非利益影响重大,中国应当对此引起足够重视,从战略上加以系统筹划预防应对之策。

  其一,制定中非应对突发事件合作预案机制,保护中国在非利益。需要说明的是,考虑到中国的外交原则和相关实力,这里所指的应对突发事件预案机制,其目标主要是保护中国在当事国的人员安全和经济利益,不同于西方的干预或干涉,中国在相关冲突中一般不选边站。在与相关非洲国家的具体协商中,可以考虑至少两种选择:一是协调机制。即通过双方相互协调配合达到保护中国投资或人员安全的目的;二是治安保卫机制。这一机制一般以动用当地保安为基础,同时不排除在特殊情况下允许中国派遣警察前往当事国保护中国利益的可能性。协商制定因应非洲突发事件合作和预案机制,非洲参与方应该包括各地区组织及其成员国和非洲联盟,以保证充分合法的协调余地。制定应突合作机制和预案的好处是,当突发事件发生时,中国能够通过合法的渠道和方式维护中国利益,中国的相关行动也能具有一定空间。预案机制最好通过双边或多边条约或协定形成法律文件。

  其二,在中非合作论坛的层面,通过与非洲国家协商,共同宣示反对大国武力干涉非洲事务的战略姿态。从根本上看,非洲国家并不赞同2011年西方对北非危机的军事干涉,这种无视非洲权利和意志的行为为多数非洲国家所反感。今后中非合作论坛应将反对外来干涉、特别是反对武力干涉作为双方发展关系的重要共识,强调反对任何以人道主义或人权为借口的武力干涉;强调维护非洲国家主权的必要性;强调非洲联盟是解决非洲地区问题的首要权威机构的非洲意志;强调如不征得非洲联盟同意,任何势力不得参与或直接推翻非洲国家政府,进一步提高非洲抵制西方干涉的意识,从道德和国际关系层面否定西方武力干涉非洲的合法性。

  (三)着手制定中国在非洲竞争战略,价值观战略应提上日程

  尽管目前大国在非竞争总体上尚未表面化、激烈化,但竞争已成为现实,大国在非就政治影响力、资源和市场等方面的竞争态势和方向是明确的,未来中国对非战略应更多考虑竞争性。中国应着手制定中国在非洲的竞争战略。为此,中国可以考虑从以下方面作出努力:

  其一,做好战略研究和预判。应从战略高度系统分析未来中国与西方国家在非竞争表面化局面的可能性与具体的高敏感领域和问题,从政治、经济和其他相关领域制定应对策略,特别应对近年出现的非洲安全危机和西方干预进行总结性研究,对其未来发生的可能性进行研判,尽早从战略上进行筹划,使近期政策与长远战略统一起来,真正做到节省资源、有的放矢。

  其二,判定竞争对象和竞争领域,有针对性制定因应策略。中国在非洲竞争战略应考虑现今中国在非洲的主要竞争对象,研判竞争对手的战略走势与方向。当今中国在非竞争对手首先是美国,其次是英国、法国、欧盟、日本等西方国家和印度等新兴经济体国家。竞争战略应分别研判这些主要国家在非洲的竞争优势和劣势,分别制定因应策略。比如,美国、法国等在非洲的优势领域是与非洲国家开展军事交流,并与非洲进行安全合作。作为长期竞争的必要性和薄弱环节,中国也应考虑在对非军事交流与安全领域制定相应的合作项目;西方国家在非洲总体的优势是价值观影响,这一领域也是中国的弱项,因此中国也应加强对非洲的价值观影响。不过,中国价值观影响的方式和渠道不同于西方。中国可以自己的治国经验支持非洲国家的民主管理,帮助非洲国家实现政治稳定。

  其三,竞争战略应该包括三个分战略:

  一是作为竞争战略基础的软实力战略(见:建议“进一步加强中国对非基本影响力”)。

  二是作为竞争战略核心的价值观战略。民主、人权和良政不是西方在非洲的专利,中国发展的成功以及非洲对中国模式的认可,完全可以成为中国价值观影响力的重要基础。在具体措施上可从三个方面考虑:首先应以中国对民主、人权和良政的语境支持非洲国家的民主、人权和良政。中国在价值观方面的支持是平等合作而非施压,这应该成为中国价值观影响非洲区别于西方的重要特征。其次是积极大胆向非洲国家介绍中国发展经验,不回避谈论中国模式,不排除以中国模式为基础,通过与非洲国家合作在非洲搞试点。再次是加强对援非产品的道义标识(见建议“关于中国对非援助战略——局部战略”)。中国在非价值观战略应自成体系,应尽快提上议事日程。

  三是作为竞争战略保障的政治关系、经济合作与援助相结合的核心竞争力战略。政治关系、经济合作与提供援助是任何国家对非基本影响力的核心组成部分,也是中国在非竞争战略的保障。这一保障性战略的核心含义是:政治、经济与援助战略的制定应相互呼应、相互配合、统筹考虑。

  (四)实行“积极的不干涉内政原则”

  长期以来,中国在非洲不干涉内政的原则受到非洲国家广泛的肯定和赞赏。然而,随着国际环境和非洲国家形势的变化、随着中国在非洲利益的深入发展,中国的不干涉内政原则也受到诸多挑战(参见第四章、一、(四))。2011年中国在南苏丹独立和利比亚危机中所遇到的问题,从新的意义上揭示了不干涉内政原则与保护中国海外利益之间的矛盾。从中国的国际定位和中国外交理念的角度看,完全放弃不干涉内政原则不切实际,最好的选择应该是采取折中的方式,即实行“积极的不干涉内政原则”。其内涵是:这一原则的核心仍然是不干涉内政,但为弥补其面对特殊局面时的不足,可以允许积极地“有所作为”。“积极”的真正含义实为“有所作为”。所谓“积极”或“有所作为”包括两层含义:一是当判定形势必要时,允许进行灵活的建设性的协调或斡旋;二是有限干预。所谓“有限干预”是指所施加的影响力大于“协调”或“斡旋”、但不构成对抗性施压的相关介入活动。有限干预应主要限于事关中国利益的特例,具体指:其一,只有在相关国家的中国利益受到损害时,中国才会实施干预;其二,中国为保护其利益对所在国所实施的干预是有限的、非破坏性的;其三,出于所在国家的整体利益以及相关国家和地区和平稳定的考虑,如果条件成熟或者多种条件构成对中国干预的迫切需求,中国也可考虑进行有限干预;其四,中国的有限干预是非军事性的。事实上,中国在处理相关问题(比如达尔富尔维和与南苏丹独立等)时,已经采取了积极灵活态度。

  “积极的不干涉内政原则”既坚持尊重相关国家的主权利益,也体现着积极维护中国国家利益和对有关各方积极负责的精神理念。

  二、关于中国对非一般战略的建议——5年近期战略

  (一)积极解决中非关系中面临的问题

  中非关系中存在问题可以说已经持续了较长的时间,这些问题包括:中非贸易平衡问题、中国在非商品质量问题、中国商品在非洲市场与当地产品的竞争问题、中国在非企业及人士融入当地社会问题、在非中资企业劳资纠纷问题,等等。这些问题有的看似非常熟悉,但却多属于结构性问题或社会文化等深层问题,很难在短期内加以解决。但着眼于中非关系战略大局,还是应该重视起来,否则其影响不可小视。比如:在非中资企业劳资纠纷问题在赞比亚铜矿和煤矿区就发生过多起,在造成负面国际影响的同时,对中赞关系和中非关系都留下阴影,严重影响了中国在非形象。解决这一问题的根本在于从战略上及早预案、早做引导,通过对中国企业的规范和监督、通过与相关非洲国家政府的沟通协调,从法律和制度层面逐步克服有关问题产生的土壤。其他问题中,贸易平衡问题在于从根本上解决非洲发展问题,而通过中国向非洲的产业转移可以有所助益;关于中国在非商品质量问题,我们通常会辩解是“不同的价格购买不同质量的商品”,事实上,这样的解释很伤非洲人的自尊,也不是尊重事实的负责任的解释。我们还是应该多找自身原因,把好出口质量关,只要自己做好了,非洲人从中国进口劣质产品就自然是非洲人的事,怨不着中国;关于中国商品在非洲市场与当地产品的竞争问题,与贸易问题的解决有相通之处;关于中国在非企业及人士融入当地社会问题,不应一味归咎于语言文化的不可逆转性,而应该对中国人士和企业多加教育和引导,毕竟入乡随俗是为客之道。况且,企业的本地化本来就是一种企业经营策略。

  (二)实质性深化中非经济合作,进一步推动中非合作论坛的横向和纵深发展

  深化和拓宽中非经济合作是加强中国对非基本影响力的必要条件(参见建议“进一步加强中国对非基本影响力”)。然而,从中非合作论坛的角度看,深化和扩大中非经济合作又是中非合作论坛横向拓展和纵深发展的重要内容,论坛框架下的深化经济合作具有更为广泛的领域和深入的内涵:

  其一,支持非洲工业化发展。工业化通常被视为现代化的基础,非洲要实现现代化必须首先实现工业化。非洲的工业化基础薄弱,多为矿产开发产业,门类单一,产业结构严重失衡。尽管中非在对工业化的认识方面存在差异,工业化还是可以作为中国推动中非经济合作的重点领域,主要原因是:中国已经奠定了一定的工业化基础,并且已经形成较为完整的产业链;中国拥有相应的资金、技术和管理经验,有条件为非洲提供帮助;中国正面临产业转型的历史契机,可以借以加强与非洲的合作;非洲拥有丰富的自然资源和低成本劳动力资源,有条件接纳中国低端产业向非洲的转移。中非间工业化合作是一个历史契机,应该成为推动双方合作的重要领域。

  其二,支持非洲一体化进程,拓展中非区域经济合作。[85]非洲一体化是非洲联盟和“非洲发展新伙伴计划”的重要目标,是非洲发展的希望所在。非洲实现一体化的基本途径是首先实现地区经济一体化、加强非洲各地区之间的经济联系,而地区经济联系的瓶颈之一是交通运输等基础设施滞后。目前西方大国都开始强调支持非洲一体化进程,特别强调支持非洲建设基础设施、促进区域间贸易等。中国是非洲基础设施建设的重要推动力量,中国在非洲基础设施方面的贡献远超过西方国家。在新的形势下,中国在非基础设施合作应向地区间交通运输网络建设倾斜,从更广泛的空间深化这一领域的合作。中非地区间基础设施合作是一项大产业,可以带动包括自然资源、加工业、商业和流通业等在内的广泛的社会产业和服务业发展,对非洲的发展和中国企业在海外的发展都有利。

  中非区域合作具有广阔的互补性和合作空间。目前非洲各地区均有较为紧密的地区合作框架,包括有利于统一组织对外经济合作的相关项目和框架。中国与非洲地区组织的合作可以从更广泛的非洲一体化层面拓宽经济合作领域,在更大范围实现优势互补。

  (三)深化实践“政府导向,官民合作”方式,更加有效落实中非合作项目

  中非合作论坛成立以来,中国政府先后推出多项对非合作措施,其中分别于2006年和2009年推出的两个“八项措施”和2012年推出的五个“重点领域”都包含了很多具体项目,其落实过程需要做大量艰巨的资源调动和组织工作。从基本实力看,中国有能力有效落实相关项目。然而,在实践中,资源的配置未必能做到合理,一些项目的选择不尽符合非洲需要。还有一些项目盲目上马,且过多服从于企业自身利益,结果给国家利益和援非声誉造成损失和不良影响。

  为避免援非项目的盲目性、力求资源配置的合理性,政府导向尤其必要。有关政府部门和机构应在合作项目的选择和资源配置上起到引导和组织作用,必要时可以行使审查、监督职能。民间参与旨在充分、有效地调动社会资源,在政府导向的前提下集中落实相关援非项目。

  (四)中非关系应向更加开放、更加多元的方向发展

  所谓“开放”是指:中非关系不排除与西方的对话与交流。中非关系有许多优于西方对非关系的做法和内容,中国有足够的自信与西方对话。对话交流有利于削弱或消除西方指责或污蔑中非关系的基础,有利于树立中国良好的自身形象,也符合国际环境发展的趋势。中非关系可以向联合国、国际货币基金组织和世界银行等进一步开放,以扩大影响,宣示正面作用和形象。2012年7月中非合作论坛第五届部长级会议邀请联合国秘书长潘基文参加,是中非关系走向开放的良好开端。实际上,开放就是一种“借力”和“借势”的策略,也是一种宣传策略,应加以重视。日本的“非洲发展东京国际会议”就是这方面的例子。在开放的基础上,中非关系还应该向“多元”方向发展,这主要是指中非关系应超越自身,例如:逐步对国际重大事务发表“共同声明”或看法;对全球性或地区性事务进行讨论,对全球发展和国际秩序等问题表明共同立场和看法;在联合国等多边平台,就某项决议或某个重大事件进行双边磋商,并发表共同意见或声明等。中非关系应该向更为紧密的战略方向发展。

  三、关于中国对非援助或对非务实合作战略的建议——局部战略

  对非援助是中国对非基本影响力的重要组成部分,也是中国制定对非战略需要考虑的重点领域。需要指出的是,中国对外援助性质的官方定位是属于“南南合作”或“务实合作”范畴,中国对非援助即属于对非南南合作或对非务实合作范畴。中国援助与西方援助的本质区别在于:中国的对外、对非援助只是经济合作形式的一种,而不是西方理念中的捐助国与受捐助国的关系。中国援外、援非特点可以概括为:原则上平等互利、共同发展;性质是南南合作、互相帮助;方式上简单直接、不附加政治条件;实践中力求援助与贸易、投资和减债相结合,相辅相成,共同推进。基于国际对非援助的趋势和中非关系发展的需要,未来中国援非战略需要新的调整和转变:

  (一)实现由“外围式”向“内核式”务实合作的转变[86]

  出于中国在非洲利益拓展和与西方进行政治、经济竞争的长远战略考虑,中国援非战略应逐步由现在的“外围式援助”向“内核式援助”转变。西方国家不仅善打对非洲的政治价值观牌,而且对非援助也始终秉承人文关怀与价值观理念。传统上,中国往往集中于对非洲的硬件设施援助,包括体育馆、文化教育设施和楼堂馆所等;经济基础设施及生产性项目;公路和桥梁等基础设施项目。比较而言,西方国家的援助领域更多侧重软领域,包括提供教师志愿者、帮助非洲乡村实施避孕措施、对妇女、儿童和艾滋病援助、改善基层民众权利和基层治理能力、反对腐败等。西方侧重对非洲的人道主义援助,并往往将其提升到政治高度。

  两者比较,西方援助的实质是从价值观和人文心理等根本性方面全面影响和改变受援国,是一种“内核式”援助。相比之下,中国的援助虽然能够带来实实在在的好处,也看得见、摸得着,但相对缺少精神内涵,即使投入很多,也难以从政治和心理上影响受援国家,仅属于“外围式”援助。未来中国援非战略应更加重视政治和社会影响力等能够从心理和价值观上打动受援方的内核因素,相关项目的选择应更多考虑政治影响力和社会广泛性,更多考虑援助项目或计划对非洲政治、社会变革和发展的影响力和推动作用。这对加强中国对非基本影响力和提升中国在非软实力都有好处。

  (二)确立我国对非务实合作品牌战略[87]

  根据商业理论:“品牌”是一个商业主体区别于竞争对手的识别标志、一种精神象征、一种价值理念,是品质优异的核心体现。在当今国际援助中,美欧等西方援助国已经在实际上移植借用了商业品牌的基本内涵。西方国家不仅十分注重援助项目的战略规划,而且赋予其各种援助战略、计划和项目特定的价值观和道义包装,使其在占据道义和价值观高地的同时,产生特定的品牌效应,为其在受援国和国际社会树立正面形象、推展价值观影响力、维护和获取国家利益服务。比如美国于2005年实施的“总统疟疾倡议”(PMI)就是以美国总统的名义推出并实施的社会性援助项目,因其名称受到更多关注。另一项“美国总统艾滋病救助紧急计划”(PEPFAR)同样如此。美国在非洲还针对不同国家制定不同的“国家发展合作战略”计划,此外还有针对不同主题和问题的计划和战略,名目和数量之多,共同构成美国援非战略的组成部分。

  面对中国形象和国家利益在非洲受到越来越多冲击的现实,中国应借鉴西方国家的一些做法,尽快建立自己的援非战略品牌,以从新的角度为我国援非方式注入活力,进一步提升我在非影响力:

  其一,对我国现有的援助资源和规划项目进行系统归类,尽可能打包分装,从道义和价值观角度加以命名,将战略性项目和计划打造成有宣传力、影响力和价值效应的道义和公益性品牌产品。例如:可在现有中非合作论坛框架内制定新的“促进非洲农业发展计划”,将现有和今后的在非“农业技术示范中心”等农业项目纳入其中。如果需要,还可以针对具体非洲国家分别制定“促进国家农业发展计划”。在此基础上,也可以根据我国的项目优势,制定“促进非洲农村增收脱贫计划”或“促进非洲就业计划”等。同样,延伸到其他领域的计划可以是:“促进非洲产业多样化计划”、“增强非洲贸易能力计划”或“支持非洲一体化计划”等。可以将现有的各种对非人力资源培训分别归类,如官员培训班可以归入“非洲政府能力建设计划”等。这些计划和项目规划时间可长可短,国家性计划一般以3-5年为好,总体性计划可按10年或更长时间规划进行,国家计划可以作为总体计划的组成部分。各计划或项目应形成既能单元运作,又能全盘推进的系统战略品牌。

  其二,借鉴美国有关“总统计划”,可就非洲一些具有重大全球性影响的公益问题以政治高层的名义规划并推出品牌产品。例如:数十年来,我国医疗援非为非洲人民的健康做出巨大贡献,但一直没有形成叫得响的品牌和宣传效果,这源于包装和品牌意识缺失。事实上,我国在防治疟疾和艾滋病方面不比美国差,在非洲抗疟疾方面有独特的贡献,完全可以推出自己品牌的“政府计划”。

  其三,精心组织和规划实施相关产品品牌。应加强援外部门人才配备,成立相应的团队或专门机构,系统分层、分责,以拓展商业品牌的理念和精神推进有关援非计划。必要时可对援外管理机构进行适度改革,引入企业管理和运作模式。当然,如果作为暂时性过渡,现有的中非合作论坛和援外管理机构也有能力启动品牌战略。

  其四,对援非品牌产品的基本情况应部分或全面公开、透明。我国援非宣传一直自认为是“做得多、说得少”,或者“只做不说”。这如果不是借口,也至少是被动的表现。有时,宣传自己未必需要刻意去做什么,事实上方法就在经营过程本身。例如:对援助计划相关情况的适度公开透明、对有关数据的发布和效果评估本身就是最好的宣传。

  我国确立援非品牌战略的好处在于:其一,有利于集中有限的援助资源,推出拳头产品;其二,有利于确立和加强我国援非道义形象,弥补我对非价值观影响力的不足;其三,有利于突出我国援非的公益性,减少或消除外界对中国援非方式的质疑;其四,有利于我国援非援外的透明度形象,有利于宣传我国援非成效,增加和维护我国在援助和促进非洲发展方面的话语权;其五,有利于改进我国援非援外工作方式,促进我国在援助领域与国际社会其他援助体的对话合作。

  [①] 作为本课题中期研究成果,本章部分内容已先期发表,本报告写作中有所删减、修改和补充。见张永蓬:《干预与发展:大国与非洲关系新态势》,载于张宏明主编:《非洲发展报告:新世纪中非合作关系的回顾与展望(2011~2012)》,北京:社会科学文献出版社,2012年7月,第191~207页。

  [②] 美国国务院网站:http://www.state.gov/p/af/rls/rm/2010/139462.htm, 2012-7-11.

  [③] 2012年1月16~17日,希拉里再次访问非洲利比里亚、科特迪瓦、多哥和佛得角四个国家。《希拉里访问非洲四国 宣称美国缺位给了中国机会》,《人民日报》2012-01-18:

  http://www.cnr.cn/newscenter/gjxw/201201/t20120118_509074540.shtml,2012-2-4.

  [④] 参见AGOA官方网站:http://www.agoa.gov/agoalegislation/index.asp,2012-8-19.

  [⑤] U.S.-Sub-Saharan Africa Trade Profile 2010, U.S. Department of Commerce, International Trade Administration, Market Access & Compliance/Office of Africa.

  [⑥]《安理会改革 法国挺非洲》,中国网:http://news.china.com.cn/rollnews/2010-06/02/content_2464133.htm。

  [⑦] The French Military in Africa, http://www.cfr.org/france/french-military-africa/p12578, 2012-8-19,

  [⑧] Tom Cargill, More with Less: Trends in UK Diplomatic Engagement in Sub-Saharan Africa, Africa Programme Paper: AFP PP 2011/03, Chatham House May 2011, http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/19366_0511pp_cargill.pdf, 2012-12-8.

  [⑨]David Cameron arrives in Africa for trade mission, http://www.telegraph.co.uk/news/politics/david-cameron/8644297/David-Cameron-arrives-in-Africa-for-trade-mission.html, 2012-12-8.

  [⑩] Africa Confidential, 15 June 2001, Vol 42 No 12.

  [11] Markus Weimer and Alex Vines, UK–South Africa Relations and the Bilateral Forum, Programme Paper, Chatham House, June 2011: http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/19481_sa-uk_links.pdf, 2012-12-8.

  [12] Our Common Interest,Report Of The Commission For Africa: http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/11_03_05africa.pdf, 2012-12-8.

  [13] Still Our Common Interest, Commission for Africa Report 2010,

  http://www.commissionforafrica.info/wp-content/uploads/2010/09/cfa-report-2010-full-version.pdf, 2012-12-8.

  [14] EITI, IMPACT OF EITI IN AFRICA, Stories from the ground: http://eiti.org/files/EITI%20Impact%20in%20Africa.pdf, 2012-12-8.

  [15] 《赞比亚即将实施采掘业透明度行动计划法》,证券时报网(2012年11月22日):http://csr.stcn.com/content/2012-11/22/content_7473259.htm,2012-12-8.

  [16] TICAD, Past TICAD Archive: http://www.ticad.net/past-ticad-archive/, 2012-8-2.

  [17] Ministry of Foreign Affairs of Japan: http://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2011/index.html, 2012-8-20.

  [18]《日本皇太子德仁亲王访问加纳》,新华网:http://news.xinhuanet.com/world/2010-03/08/content_13120060.htm。

  [19] 作为欧盟与非加太国家(非洲、加勒比和太平洋国家)全面合作的战略框架,《科托努协定》对欧盟与非加太国家的政治合作有着类似于欧盟与非洲战略伙伴关系的政治内容。

  [20] The Africa-European Union Strategic Partnership: Meeting Current and Future Challenges together, General Secretariat of the Council, May 2011: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC3111092ENC.pdf, 2012-4-29, pp.19-22.

  [21] The Africa-European Union Strategic Partnership: Meeting Current and Future Challenges together, General Secretariat of the Council, May 2011: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC3111092ENC.pdf, 2012-4-29, pp.57-69.

  [22]《非洲纠结与欧盟签署经济伙伴协定》,载《人民日报》2012年3月27日。

  [23] IMF (Direction of Trade Statistics – DoTS; Eurostat (Comext, Statistical Regime 4).

  [24] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Africa-EU_-_economic_indicators,_trade_and

  _investment, 2012-8-2.

  [25] See: EU-South Africa Relations: http://eeas.europa.eu/south_africa/index_en.htm, 2012-04-29.

  [26] The Kananaskis Summit Chair's Summary, http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2002/chairs_summary-conclusion_presidence.aspx?lang=eng, 2011-3-17.

  [27] G8 AFRICA ACTION PLAN, Kananaskis Summit, Canada 2002,

  http://www.canadainternational.gc.ca/g8/assets/pdfs/2002Kananaskis/afraction-en.pdf, 2011-3-17.

  [28] Africa’s Development: Promises and Prospects, Report of the Africa Progress Panel 2008; 《非洲国家要求八国集团兑现对非援助承诺》,中国网:http://www.china.com.cn/international/txt/2008-07/08/content_15972238.htm.

  [29] Declaration of the G8 on the Arab springs,

  http://www.g20-g8.com/g8-g20/g8/english/the-2011-summit/declarations-and-reports/declarations/declaration-of-the-g8-on-the-arab-springs.1316.html, 2012-4-27.

  [30] G8/AFRICA JOINT DECLARATION: SHARED VALUES, SHARED RESPONSIBILITIES, http://www.g20-g8.com/g8-g20/g8/english/the-2011-summit/declarations-and-reports/declarations/shared-values-shared-responsibilities-g8-africa.1320.html, 2012-4-27.

  [31] 作为本课题中期研究成果,本章部分内容已先期发表,本报告写作中有所删减、修改和补充。见张永蓬:《干预与发展:大国与非洲关系新态势》,载于张宏明主编:《非洲发展报告:新世纪中非合作关系的回顾与展望(2011~2012)》,北京:社会科学文献出版社,2012年7月,第191~207页。

  [32] 参见国际“人权观察”网站: Human Rights Watch Executive Director Kenneth Roth, Human Rights Day Statement, http://hrw.org/english/docs/2004/12/10/darfur9800.htm.

  [33] The Economist Intelligence Unit, Country Profile 2004, Sudan, p.23.

  [34] Hillary Rodham Clinton, Remarks on the Sudan Strategy,ttp://www.state.gov/secretary/rm/2009a/10/130686.htm, 2010-11-6.

  [35]《美国维持对苏丹制裁 将对苏丹紧急状态延长一年》,中新网:

  http://www.chinanews.com.cn/gj/2010/11-02/2628860.shtml。

  [36] Rebecca Hamilton, U.S. Played Key Role in Southern Sudan's Long Journey to Independence: http://pulitzercenter.org/articles/south-sudan-independence-khartoum-southern-kordofan-us-administration-role,2012-3-14

  [37] U.S. Special Envoy Gration to Travel to Sudan, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/01/154068.htm, 2012-2-10.

  [38] 美国国务院发言人办公室:《美国对南苏丹和平与稳定的支持》,见《美国参考》:http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/07/20110708154358x0.5661083.html#axzz1pKc52IJl, 2012-3-17.

  [39] 2006年苏丹探明石油储量为5.63亿桶;根据最新资料,截止2009年1月苏丹拥有探明石油储量50亿桶。国际石油网:http://oil.in-en.com/html/oil-0949094942459928.html, 2012-8-2.

  [40] Hillary Rodham Clinton, Remarks at the International Engagement Conference for South Sudan:

  http://www.state.gov/secretary/rm/2011/12/178833.htm,2012-3-14.

  [41] 中国外交部国家概况:突尼斯,见中国外交部官方网站:httpwww.fmprc.gov.cnchnpdsgjhdqgjfz1206_45_6,2012-4-26.

  [42] Tunisian American Cooperation, http://tunisia.usembassy.gov/ustunisianrelations.html, 2012-4-26.

  [43] North Africa: Tunisia’s ‘Jasmine Revolution’, Africa Research Bulletin, Volume 48, Number 1, January 1st-31st 2011, p.18678.

  [44] Tunisian American Cooperation, http://tunisia.usembassy.gov/ustunisianrelations.html, 2012-4-26.

  [45] Historic step in UK-Tunisia relationship, March 30, 2012,

  http://blogs.fco.gov.uk/christopheroconnor/2012/03/30/historic-step-in-uk-tunisia-relationship/, 2012-4-27.

  [46] Libya, Africa Research Bulletin, Volume 48, Number 2, February 1st-28th 2011, pp.18734-18735.

  [47] 安理会15个理事国中有10个国家对1973号决议投赞成票,中国、俄罗斯两个常任理事国以及印度、德国和巴西三个非常任理事国投了弃权票。见:《安理会决定在利比亚设立禁飞区 中国投弃权票》,中国政府官方网站:

  http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/18/content_1826847.htm, 2012-4-27;新华网:http://www.xinhuanet.com/world/lbyjs/index.htm, 2012-4-27;《空袭利比亚:多国开始“奥德赛黎明”行动》,凤凰网:http://news.ifeng.com/history/shijieshi/special/xfgszd/a01/detail_2011_03/20/5260067_0.shtml,2012-4-27.

  [48] Libya, Africa Research Bulletin, Volume 48 Number 6, June 1st-30th 2011, p.18878.

  [49]新华网:http://www.xinhuanet.com/world/lbyjs/index.htm, 2012-4-27.

  [50] 《联合国和法国部队打击科特迪瓦巴博阵营据点》,中国网:

  http://www.china.com.cn/international/txt/2011-04/11/content_22329389.htm, 2012-4-27.

  [51] See: Ugandan president comfortably wins re-election:

  http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/uganda/8336879/Ugandan-president-comfortably-wins-re-election.html, 2012-04-26; Sudan's Omar al-Bashir 'will not seek re-election' President,

  http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-12521427,2012-4-26.

  [52] “1973号决议”在授权设立禁飞区的同时,规定“可以采取一切措施阻止卡扎菲去攻击平民”,这为西方武力干涉提供了选择空间。

  [53] 沈孝泉:《法国的新型干涉主义》,光明网:http://theory.gmw.cn/2011-06/30/content_2160243_2.htm, 2012-8-28.

  [54] 转引自:杨鲁平:《非洲联盟与卡扎菲的非洲政策》,载于杨光主编:《中东非洲发展报告》(2001-2002),北京:社会科学文献出版社,2002年,第147页。

  [55] Gawdat Bahgat, The Impact of the Arab Spring on the Oil and Gas Industry in North Africa – A Preliminary Assessment, in the Journal of North African Studies, Routledge, Volume 17, Number 3, June 2012, p. 504.

  [56] North African Revolution: counting the cost, in African Business, No. 374, April 2011, p. 46.

  [57] Middle East and North Africa: Economic Outlook and Key Challenges, Deauville Partnership Ministerial Meeting, April 20, 2012, Washington, DC., p. 7,11. http://www.imf.org/external/region/mcd/deauville/note042012.pdf, 2012-8-30.

  [58] OECD/DAC Statistics; World Bank: http://data.worldbank.org/indicator/DT.ODA.ODAT.GN.ZS,2011-4-5.

  [59] U.S. Africa Command 2011 Exercises Fact Sheet, Updated April 25, 2011,

  http://www.africom.mil/getArticle.asp?art=6490&lang=0, 2012-4-19.

  [60] Combined Joint Task Force–Horn of Africa,CJTF-HOA: http://www.hoa.africom.mil/hoaAORAOI.asp, 2012-12-8.

  [61] U.S. Engagement in the Fight Against the Lord's Resistance Army, Remarks by Karl Wycoff, Deputy Assistant Secretary, Bureau of African Affairs, As Prepared Center for Strategic and International Studies, Washington, DC, February 23, 2012, http://www.state.gov/p/af/rls/rm/2012/185825.htm, 2012-4-19.

  [62] The British Army in Africa: http://www.army.mod.uk/operations-deployments/22724.aspx, 2012-12-8.

  [63] Japan to build navy base in Gulf of Aden, May 11, 2010:

  http://www.upi.com/Business_News/Security-Industry/2010/05/11/Japan-to-build-navy-base-in-Gulf-of-Aden/UPI-60511273596816/, 2012-12-08.

  [64] Rick Rozoff, When Empires Join Hands: Japanese Military Joins U.S. And NATO In Horn Of Africa, 26 April 2010, http://www.globalresearch.ca/when-empires-join-hands-japanese-military-joins-u-s-and-nato-in-horn-of-africa/18869, 2012-12-8.

  [65]《欧盟驻中部非洲维和部队正式开始维和行动》,人民网,http://world.people.com.cn/GB/1029/7015996.html,

  2009年8月14日。

  [66] Crisis in the Horn of Africa, http://www.state.gov/p/af/rt/hornofafrica/index.htm, 2012-4-23.

  [67] OECD Statistics, http://stats.oecd.org/qwids/, 2011-4-18.

  [68] Data extracted on 08 Dec 2012 06:02 UTC (GMT) from OECD.Stat, http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=TABLE2A, 2012-12-8.

  [69] TICAD, Past TICAD Archive: http://www.ticad.net/past-ticad-archive/, 2012-8-20.

  [70] IMF, Our work: http://www.imf.org/external/about/ourwork.htm, 2012-8-1.

  [71] World Bank, What we do: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20103838~menuPK:1696997~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708,00.html, 2012-8-1.

  [72] IMF, Debt Relief under the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm, 2012-8-1.

  [73] Stephen Browne, Aid and Influence: Does Donors Help or Hinder? Earthscan, 2006, P.45.

  [74] 李小云、唐丽霞、武晋编著:《国际发展援助概论》,北京:社会科学文献出版社,2009年,第129页。

  [75] NEPAD Planning and Coordinating Agency: http://www.nepad.org/partner, 2012-12-9.

  [76] The African Union, Council on Foreign Relations: http://www.cfr.org/africa/african-union/p11616,2012-12-09.

  [77] Joint Statement on the Third Annual U.S.-AU High Level Meeting, Office of the Spokesperson, Washington, DC, December 5, 2012: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/12/201552.htm, 2012-12-9.

  [78] Gordon Cumming, Aid to Africa: French and British policies from the Cold War to the New Millennium, Cardiff University, UK, Ashgate, 2001, pp.104, 113.

  [79] 见美国国际发展署官方网站:http://www.usaid.gov/about_usaid/,2011-1-19.

  [80] World Bank, World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development, http://wdr2011.worldbank.org/fulltext, 2012-6-12, p.343.

  [81] Human Development Index (HDI):

  http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_Statistical_Tables.xls,2012-6-12.

  [82] Economic Commission for Africa & African Union, Economic Report on Africa 2012: http://www.uneca.org/era2012/, 2012-6-13, pp. 14,108.

  [83] Economic Commission for Africa & African Union, Economic Report on Africa 2011: http://www.uneca.org/era2011/, 2012-6-13, pp. 50,51.

  [84] 西方国家总额系笔者根据经合组织(OECD)1960~2009年统计数据计算,为官方发展援助(ODA)实际支付总额。See: http://stats.oecd.org/qwids/,2011-4-18;中国援非总额数据为笔者根据《中国的对外援助》(白皮书,2011年4月)数据折算估计。

  [85] 关于支持非洲一体化,胡锦涛主席已经在中非合作论坛第五届部长级会议开幕式的讲话中提到,但本报告旨在进一步细化并在结合区域经济合作的基础上提出建议。参见:胡锦涛:《开创中非新型战略伙伴关系新局面——在中非合作论坛第五届部长级会议开幕式上的讲话》(2012年7月19日,北京),新华网:http://news.xinhuanet.com/world/2012-07/19/c_112478149.htm, 2012-9-3.

  [86] 本观点来自笔者相关课题研究。见张永蓬:《中国与西方对非洲援助比较研究》,中国社会科学院研究生院博士论文,杨立华教授指导,2011年6月,第187页。

  [87] 本部分内容是本报告中期研究成果的部分内容,该成果已于2012年7月中非合作论坛第五届部长级会议前夕提交。值得注意的是,胡锦涛主席在中非合作论坛第五届部长级会议开幕式的讲话中,在有关“支持非洲和平与发展”的五个重点领域中,提到中国将实施“非洲人才计划”和将发起“中非和平安全合作伙伴倡议”,这是往届论坛会议所没有的,是中国对非政策关注援非品牌战略的新迹象,值得欣慰。

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